未成年人公益诉讼视域下社会组织的原告资格检视及完善

作者：郑若颖 宫步坦   来源：民主与法制时报

　　未成年人保护法第一百零六条确立了未成年人公益诉讼保护制度。但社会组织需要符合哪些条件才能获得未成年人民事公益诉讼的原告资格，现行法律未给出明确答案，建议有针对性地设计社会组织的原告资格，避免不当起诉贻误未成年人权益救济时机。

　　新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零六条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”由此，公益诉讼在未成年人保护领域的适用被法律确定。这进一步为未成年人及其家庭织密法治之网，筑牢防护之墙。为增强未成年人保护立法实效，建议尽快完善社会组织参与未成年人公益诉讼的配套制度。

　　社会组织提起未成年人民事公益诉讼的法理依据

　　根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的规定，对损害社会公共利益的特定行为，可以提起民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”；在没有前述主体或前述主体不起诉的情况下，检察机关可向法院提起民事诉讼。这表明在我国民事公益诉讼中，检察机关的诉讼实施权后置于“法律规定的机关和有关组织”的相关权利。但笔者对相关立法及司法解释进行梳理时发现，现阶段绝大部分规范性文件着眼于检察机关提起未成年人公益诉讼的程序建构，涉及其他国家机关和社会组织的民事公益诉权的比较少。在近5年的司法实践中，有关未成年人权益保护的诉前督促或公益诉讼活动大多由检察机关主导展开。

　　探寻未成年人保护法第一百零六条的立法本意，在于强化检察机关在未成年人司法保护中的作用，但其又将“涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼”作为相对独立的内容加以规定，将“公共利益”与前半款所称之“未成年人合法权益”进行区分，文义上似乎仅赋予检察机关提起公益诉讼的资格。这让有的人疑惑“社会组织应否具备未成年人民事公益诉讼的原告资格”？但从今年6月北京青少年法律援助与研究中心就腾讯“王者荣耀”手机网络游戏侵害未成年人提起未成年人保护民事公益诉讼一案来看，北京市第一中级人民法院并未因原告资格而驳回起诉。另外，今年8月，北京市海淀区人民检察院还曾就腾讯公司微信产品“青少年模式”侵犯未成年人合法权益且涉及公共利益，启动诉前程序并发布公告督促有关机关和社会组织提起民事公益诉讼。因此，有必要厘清未成年人保护领域中社会组织的权属来源依据。

　　有的学者，根据现代亲属法领域的“儿童利益最大化原则”等理论认为，未成年人的生理和心理尚未成熟，自我保护意识缺失，利益覆盖生存、发展、教育、营养的方方面面，这决定了国家和社会应当给予其特殊保护，并以儿童最大利益为首要考虑。未成年人是国家与民族的未来，对其保护关系到国家与社会的利益，不能仅仅视为未成年人所在家庭的固有义务，也是国家与社会的共同责任。同时，作为国家多元化社会治理体系中不可或缺的一部分，社会组织以公益维护为行动宗旨，以独立性、灵活性、专业性与易亲近性为业务特点，早已成为社会公共利益保护的重要力量。因此，社会组织取得未成年人民事公益诉讼之原告资格，在法理上具备正当性。

　　社会组织提起未成年人民事公益诉讼的制度参考

　　社会组织需要符合哪些条件才能获得未成年人民事公益诉讼的原告资格？现行法律及司法解释尚未给出明确答案。检视已相对成熟的环境公益诉讼、消费者公益诉讼的原告资格设计，或能提供启发。

　　在我国现行法律框架下，不同类型的民事公益诉讼对作为原告的社会组织有不同要求。在环境民事公益诉讼中，能够作为原告的社会组织要同时满足“设区的市级以上民政部门登记 专门从事环境保护公益活动连续五年 无违法记录”等要求。在消费者民事公益诉讼中，能够作为原告的社会组织须为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”。

　　对比原告资格不难发现：其一，从组织情况看，我国环境资源保护组织数量上远多于消费者权益保护协会，且环境资源保护组织大多属于民间社会组织，故司法解释对环境资源保护组织的持续性、专业性与行为合法性做了进一步规定。其二，从案件情况看，环境资源类的公益侵害所造成的影响一般局限在发生地及周边，消费者权益类的公益侵害会随着商品和服务的流转在较大范围产生影响，因此，在案件的调查取证方面，消费者民事公益诉讼需要更多层面的社会力量进行协同、联动与配合。总体来说，和消费者公益诉讼相比，环境公益诉讼对原告的要求呈现出“轻科层、重专业”的倾向，并将“无违法记录”明示为资格要求。这在一定程度上反映出社会组织取得公益诉讼原告资格的具体条件，应当契合不同类型的公共利益救济之特征与需要。

　　社会组织提起未成年人民事公益诉讼的原告资格制度完善

　　完善未成年人民事公益诉讼的原告资格制度，应该有针对性地设计社会组织的原告资格，避免不当起诉贻误未成年人权益救济。

　　首先，对登记机关的科层条件，笔者认为设定在“区级以上民政部门”即可。在民事公益诉讼中对原告主体资格进行限定，立法本意在于避免因诉权滥用与诉讼非必要启动引发的司法资源浪费。立法或司法解释对社会组织的登记机关提出要求，也可以理解为是借助不同科层的登记条件差异，筛选掉一部分在专业技术与费用负担上不具备提起公益诉讼能力的社会组织。例如，环境公益诉讼与消费者公益诉讼常涉及专业技术领域，对调查取证的要求较高，前期需要先行承担的诉讼成本也较大，并非所有社会组织都能应对。但在未成年人保护领域，相关社会组织的日常活动一般是围绕基层居民生活展开，故大多数选择在区级民政部门进行登记。随着基层社会治理现代化的推进，相较于妇联、共青团等，依托村委会、居委会开展公益服务的民间社会组织对未成年人的生活环境、学习环境更为贴近和熟悉，较易取得未成年人的信任和依赖，在调查取证方面也更具优势。

　　其次，对于社会组织的专业性评价，现阶段可以考虑“活动内容 运行时间”的双重限定标准，同时增加“公益诉讼案件处理经验”为参考性指标。一方面，社区公益服务组织的活动内容呈现出多样化态势。专注于未成年人保护的社会组织，日常工作大多针对未成年人个体，如困境未成年人的法律帮扶、行为矫正、心理疏导及监护支持等，可以提供推动青少年身心健康成长的资源供给。环境公益诉讼、消费者公益诉讼都以“客观损害结果之量化”为前提，司法解释要求提起环境公益诉讼的社会组织运行时间以“五年”为基线，也可以理解为是基于相关社会组织的活动能力与专业水平从“量变”到“质变”需要的时间消耗。而未成年人公益诉讼更强调对“被侵害主体之人格利益”的关注，一般较少涉及专业技术问题。因此，对于提起未成年人公益诉讼的社会组织之专业性评价，建议采取“登记的营业范围具有涉及未成年人保护内容 从事未成年人保护工作连续三年”为标准。另一方面，就未成年人保护个案而言，其核心目标仍是保护未成年人的个体私益，不能直接视为“公益诉讼”，以避免诉讼对象的泛化，故未成年人公益诉讼仍应沿用“保护不特定多数人之目的”为关键特征。据此，还需要规定在多个社会组织同时向检察机关申请担任未成年人民事公益诉讼原告时，检察机关应当结合各社会组织的“公益诉讼案件处理经验”进行综合考量。

　　最后，对于社会组织及其行为的合法性考察，也应以“无违法记录”为条件。消费者公益诉讼对相关社会组织不作“无违法记录”之要求，原因在于立法对能够提起消费者公益诉讼的社会组织在科层方面做了相关的规定。而未成年人公益诉讼涉及的行业和领域极为宽泛，更需要各类主体广泛参与；若未来以民间社会组织为主要力量，必须以“无违法记录”为标准，这可以避免因社会组织的不法行为减损未成年人公益诉讼及后续裁判的权威性。

　　（作者单位分别为湖北大学法学院、湖北经济学院）