深刻领会二十大精神 勇担国际法历史使命

省法学会国际法研究会会长、武汉大学国际法治研究院院长、教授  肖永平

  一、二十大报告赋予中国国际法哪些历史使命

 （一）二十大报告的涉法关键词

党的二十大报告共分为15个部分，除了第七部分将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”专门部署以外，还有12个部分有明确的涉法表述。这说明法治是中国式现代化的基本方略与本质要求。

从上表可以看出，加强全过程人民民主、“一国两制”和党内法规制度方面的法治建设将是重中之重。

    （二）二十大报告的重大战略部署与国际法

在二十大报告作出的12项重大战略部署中，以下内容与国际法密切相关。

第一，报告第四部分第五点关于“推进高水平对外开放”和第十四部分关于“促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体”毫无疑问需要国际法在维护国家主权、促进国际合作、推动全球发展方面发挥更大作用。因为“推进高水平对外开放”离不开国际经济法的支撑作用，“促进世界和平与发展”必须以国际法为根据。

第二，报告明确要求“统筹推进国内法治和涉外法治”，主张“坚决维护以国际法为基础的国际秩序”进一步凸显了国际法在全面建设社会主义现代化强国中的作用。从历史上看，“涉外法治”这个概念是第一次进入党的报告，“国际法”则是第二次进入党的报告，第一次是40多年前的第十一届三中全会报告，表述是“我们还要大力加强对国际法的研究”。充分说明我们党通过长期的治国理政实践，对“国际法”和“涉外法治”的认识达到了新的历史高度。

第三，与十九大报告相比，二十大报告的重大战略部署从9项增加到12项。增加的3项分别是把教育从原来的“提高保障和改善民生水平”单列为“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”；将法治从原来的“发展社会主义民主政治”单列为“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”；将国家安全从原来的“加强和创新社会治理”单列为“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”。这说明以习近平同志为核心的党中央把科教、法治与国家安全放在比以往更加重要的突出位置。这些新增加的关于科教兴国、全面依法治国和国家安全方面的重大战略安排（第五、七、十一部分），迫切要求我们加强国际法人才培养、涉外法治建设和国际法的运用与塑造。可以说是二十大赋予中国国际法的历史使命。

    二、构建国际法人才自主培养体系，解决我国国际法人才短缺问题

    （一）我国国际法人才培养规模与质量不能满足新时代制度型开放的需要

    国际法是世界上公认的独立法学学科，在19世纪中叶传入中国。国际公法、国际私法在20世纪30年代就成为我国法学本科教育的必修课。国际经济法在20世纪80年代确立为二级学科。到20世纪90年代初，我国50多所高校开设国际法（国际经济法）本科专业，国际公法、国际私法、国际经济法分别作为二级学科招收硕士和博士研究生。

但是，从1997年至今，国际公法、国际私法、国际经济法3个二级学科在我国法学教育中合并为1个国际法二级学科。尽管教育部在2011年会同中央政法委联合实施卓越法律人才教育培养计划，支持22所高校建设涉外法律人才培养基地；在2018年联合启动卓越法治人才教育培养计划2.0，引导高校积极构建涉外法治人才培养新格局。但因为规模小、投入少，政策灵活性大，过去3年全国只授予国际法博士学位421人，硕士学位3326人，以国际法为特色的在校本科生只有1.9万人。

    而我国外贸主体40万家，外商投资公司96万。仅央企在境外就有9千多户，总资产超7万亿元，涉及185个国家和地区。因此，我国对国际法人才的需求数以十万计。可以说，国际法治人才缺乏已经成为制约我国对外开放和对外斗争的瓶颈，未来特别需要一大批善于维护国家利益、在涉外立法、司法、执法、法律服务各环节的高层次涉外法治人才，服务“一带一路”建设、熟悉“一带一路”沿线国家法制的高素质专门法治人才，国有企业走出去过程中自身需要储备的涉外法治专业人才和具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际法律事务、勇于推动全球治理规则变革，胜任国际组织工作的涉外法治专业人才。

    但在我国现行法学本科培养体系中，国际法的必修课只有3个学分，远不如20世纪90年代的9个学分，一些高校在招收国际法硕士研究生考试中采取法学大类招生，笔试科目只有30分国际公法内容，在国家统一法律职业资格考试中，国际法分值占比不到十分之一。这些制度安排导致学生没有学习国际法的积极性，我国法学本科生的国际法知识不足、研究生的国际法能力不强，国际法人才培养质量难以满足国家战略需求。

    （二）恢复国际法本科教育，构建国际法本科硕士博士及博士后自主培养体系

历史经验表明：国际法人才培养，不仅需要一个相应的周期，其本身就是一项庞大的系统工程，需要多部门参与、多方面政策支持。只有在尊重国际法人才培养规律和我国现有培养能力与条件的基础上，通过优化学科体系、建设高水平师资团队、构建协同培养机制、打造高水平国际合作平台，才能科学有序地扩大国际法人才的培养规模，切实提高培养质量，满足我国加强涉外法治建设、扩大制度型开放的需求。因此，只有恢复国际法本科教育，构建国际法本科硕士博士及博士后自主培养体系，制定科学合理的国家标准，才能保证国际法人才的培养规模与质量。

    三、建构自主国际法知识体系，补齐我国涉外法治建设的短板

    （一）涉外法治是当前我国推进全面依法中国的短板

    推进全面依法治国，一方面要求“全面依法”，也就是把依法治国作为一项系统工程，统筹考虑法治建设的内部要素与外部要素，统筹安排立法、执法、司法、守法等各个环节的任务，使依法治国基本方略得到全面有效的推进；另一方面要“依全面之法”，即要根据国内法与国际法统筹国内国际两个大局、一并解决国内事务和国际事务。在开启全面建设社会主义现代化国家的新阶段，国际法应该作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，也就是把国际强行法和一般法律原则、对我国有效的国际条约和国际习惯，以及我国法中专门调整各类对外关系的法律法规一并纳入我国法治体系，加强协调、统筹建设，为我国走进世界舞台中央提供强有力的法治保障。

    在这里，我们要正确理解国内法、涉外法和国际法的关系。黄进教授对这个问题的论述应该成为理解和讨论相关问题的基础。见下图。

    观察我国法治建设的历史可以发现：为了解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展这个主要矛盾，我国以前的法治建设主要集中在国内法治，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，但涉外法治建设现状和国际法运用与塑造能力已经成为推进全面依法治国和开展中美战略博弈的瓶颈与短板。主要表现在涉外立法的体系化还没有完成、涉外执法的能力不强、涉外司法的国际公信力不高、国际法律服务水平还比较低、参与国际法规则制定与塑造国际法的意识与能力与我国的国际地位不匹配。为了补齐上述短板，习近平总书记多次强调，“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。二十大报告明确要求“加强涉外领域立法”。

    （二）美国霸权与中国发展权之间的矛盾是新时期影响我国社会主要矛盾的重要因素

    2022年10月12日，也就是二十大召开前4天，美国拜登政府发布《国家安全战略》，认定中国是“优先考虑的、唯一的全球竞争对手”，认为未来10年是“决定性10年”。该战略明确美国将通过提高美国国力、强化与美国盟友及伙伴的合作、加强美军现代化建设等手段与中国竞争。

    1.关于与中国的竞争，该战略明确印度-太平洋地区是重点区域，美国将与印太盟友和伙伴本着共同的目标采取行动，包括不受信任的数字基础设施和供应链中的强迫劳动，非法、未报告和无管制的捕鱼，追究新疆的种族灭绝和反人类罪、西藏的侵犯人权行为以及香港自治和自由的破坏，继续优先投资战斗部队以帮助印太盟友和伙伴自卫，维护台湾海峡两岸的和平与稳定。在全球层面，使整个欧洲、亚洲、中东、非洲和拉丁美洲各国认识到中国威胁的性质。就竞争的领域而言，美国致力于在技术、经济、政治、军事、情报和全球治理领域全面超越中国。就竞争的程度而言，在与中国激烈竞争的同时负责任地管控竞争，加强危机沟通，建立相互透明度，采取措施减少意外军事升级的风险，寻求最大程度的战略稳定。在台湾问题上，坚持一个中国政策依据是《台湾关系法》、三个联合公报和六项保证，支持台湾自卫，抵抗针对台湾的武力或胁迫。就竞争的对象而言，美国仅针对中国共产党和中国政府，是政府和制度之间的分歧，不针对中国人民，尊重中国人民的成就、历史和文化，反对针对中国人民的种族主义和仇恨。

    2.关于与中国的合作，该战略明确美国将在气候、传染病防控、防扩散、打击非法麻醉品、应对全球粮食危机以及宏观经济问题等方面与中国有共同利益，将展开合作。

    3.该战略的三大特点

    一是整合性。它打破外交政策和国内政策的界限，意在对中国形成“整合威慑”，整合美国和盟友的各种军事和非军事资源、信息与能力以构成威慑。对内，以现代工业战略补充私营部门的创新能力，对美国劳动力、战略部门和供应链进行战略性公共投资，特别是关键和新兴技术（如微电子、先进计算、生物技术、清洁能源技术和先进电信），促进国内繁荣；对外，提高美国影响力，积聚盟友和伙伴国家的力量和资源，根据美国的利益和价值观积极塑造国际秩序。整合的对象包括：整合美国政府各个部门的资源、信息与能力；整合自身和盟友的各种资源、信息与能力；整合军事与非军事政策工具（包括经济制裁、关税、外交谴责、法律、混合威胁等）。

    二是联盟性。与特朗普的“脱钩”方式不同，拜登的战略具有明显的联盟性，认为美国的联盟和伙伴关系是其最重要的战略资产，也是促进国际和平与稳定不可或缺的因素。该战略强调建立不同级别和层次的伙伴关系。一是盟友关系（Allies）,如与澳大利亚、日本、韩国、菲律宾和泰国通过区域联盟条约所形成的盟友关系；二是伙伴关系（partners），如与印度、印度尼西亚、马来西亚、蒙古、新西兰、新加坡、台湾、越南和太平洋岛屿等主要区域伙伴的关系；三是深化现有关系（relationships），主要针对太平洋岛国和东南亚部分国家；四是发展并利用各种类型的区域与国际组织，包括联合国、七国集团、二十国集团、亚太经合组织、东盟、四方安全对话、美英澳三边安全联盟、美日韩合作机制、五眼联盟等。

    三是全面性。包括对象全面性，一方面强调中国是美国最重要的地缘政治挑战，同时对俄罗斯、伊朗、朝鲜等国的威胁做出不同程度的界定和应对；地域全面性，分区域采取不同的策略，一方面认为印太地区是21世纪地缘政治中心，同时在欧盟地区推进北约的纽带作用，在西半球重振区域经济与确保供应链，在中东地区实现战略框架转型、减少冲突，在非洲建立21世纪新型伙伴关系，在北极地区确保生态安全、扩展大陆架，在海洋、空间与太空发掘商业与军事机会、保持全球领导地位；议题全面且交互影响，不仅强调传统安全，强调威慑和强军，也强调新兴技术的国际规则制定、工人利益的保护、新的自由贸易协定和经济安排、全球最低税、全球投资与基础设施伙伴关系、高标准关键基础设施投资、网络空间规则、外层空间规则、深海治理、生物多样性保护、政府治理与有效性、数字经济、供应链稳定、气候变化、公共卫生、人文交流等诸多非传统安全议题，并将不同议题相互捆绑，如气候变化与贸易议题的捆绑、捕鱼与人权议题捆绑等；工具手段全面性，综合运用军事和各种非军事手段，包括经济制裁、关税、外交谴责、法律、混合威胁等多种手段。

因此，二十大报告做出以下战略判断：“未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，但世界进入新的动荡变革期。来自外部的打压遏制随时可能升级，我们必须准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”可以肯定，美国霸权与中国发展权之间的矛盾在今后一个时期必将长期存在，其中的国际法律斗争所占比重会很大，迫切需要提高我国运用和塑造国际法的能力。

（三）要提高我国运用和塑造国际法的能力，必须加速构建中国自主的国际法知识体系

1.构建自主国际法知识体系的要求与基础

    这种自主知识体系既要有理论吸引力、制度塑造力与实践公信力，又要有利于国际法知识的整合与创新、有利于国际法人才的培养、有利于国际法理论的国际传播。

    国际法在中国历经100多年的发展，中国人从学习国际法、研究国际法到运用国际法，构建比较完整的国际条约法、国际组织法、国际人权法、国际海洋法、国际刑法、国际环境法、国际民事诉讼法、国际商事仲裁法、国际贸易法、国际投资法、国际金融法、国际知识产权法、国际税法学科体系。

    2.设立国际法一级学科是构建国际法自主知识体系的必要条件

    20多年的实践已经证明，将如此丰富的国际法知识只是作为一个二级学科建设，难以深化研究，既不利于融合相关国际法知识、创新国际法理论，也不利于国际法人才的培养，更不用说构建中国自主的国际法知识体系。只有将国际法作为一个与国内法并行的体系，让法学侧重研究国内法律规范和现象、国际法集中研究国际法律规范和现象，按照国际法法理与历史、国际公法、国际私法、国际经济法、国际商法、国际争端解决法、对外关系法、国际环境法、国际刑法等二级学科加强建设，才能为建构自主国际法知识体系创造必要的条件。

    3.不宜用“涉外法学”来表达与国内法学并列的一级学科

    值得注意的是，我国法学界有人提出用“涉外法学”来表达与国内法学并列的一级学科。这种主张既名不符实，又不符合学科规律，还可能引起国际误解。因为依文义解释，“涉外法”是从本国立场来讲的，多数国内法都有规范涉外关系的规定，其本质是国内法的一部分。因此，“涉外法”无法指称外国法、比较法和国际法。之所以要将“国际法”作为一级学科建设，其目的是要整合国际法与对外关系法知识，形成相对独立、相互支撑、有利于涉外法治人才培养和深化国际法研究的知识体系。只有采用“国际法”，才能涵盖“涉外法”；但“涉外法”不能涵盖主要规定在国际条约、习惯和国际惯例中的“国际法”。由于国际法与国内法是两个相对独立、规范不同社会、反映不同社会运行规律的规则体系，各国法理学的通例是把法学分为“国际法学”与“国内法学”，没有哪个国家分为“涉外法学”与“国内法学”。如果采用“涉外法学”，不仅会影响我国国际法学术交流和国际话语权的提升，还容易让国际社会误以为中国像美国那样采取单边主义做法，将国际法纳入中国法体系之下，或者用国内法取代国际法。因此，采用“涉外法学”还是“国际法学”不仅仅是一个名称选择问题，它必须揭示其基本性质，反映其主要内容，具备国际交流性，对我国未来推动构建人类命运共同体、推进“一带一路”建设、开展国际合作、应对国际竞争、参与全球治理都有实质性影响。不能从“涉外法治人才”简单类推用“涉外法学”来表达国际法一级学科。

    四、提高国际传播与斗争能力，解决我国在国际舆论中的“卡喉咙”困境

    （一）提高国际传播与斗争能力是新时期我国应对安全问题的内在要求

当今世界进入新的动荡变革期，和平、发展、治理和信任赤字加剧。国际形势深度演变，大国博弈、世纪疫情、集团对抗和地区冲突相互叠加交织，霸权主义和强权政治的威胁增强，恐怖主义依然猖獗。国家安全风险的跨国性、联动性、多样性更加突出，新的贫困带、冲突源、脆弱点、动荡带不断凸显。二十大报告因此提出“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”。

国际法既是时代的产物，也是国家间政治、经济、军事、文化等综合力量对比的反映，还是世界各国在国际合作与冲突中折冲妥协的结果。自20世纪中叶，国际法是发展中国家用来反帝反殖民斗争、维护自身利益、推动世界和平发展的重要武器。因此，现代国际法不仅是维护国家主权、促进国际合作的工具，也是保障国家安全的武器。在2022年博鳌亚洲论坛年会开幕式上，习近平主席郑重提出全球安全倡议，强调人类是不可分割的安全共同体。中方倡导以共同、综合、合作、可持续的安全观为理念指引，以相互尊重为基本遵循，以安全不可分割为重要原则，以构建安全共同体为长远目标，走出一条对话而不对抗、结伴而不结盟、共赢而非零和的新型安全之路。在实践中，我国坚持巩固以联合国安理会为基础的集体安全框架，加强国际互信与安全合作，反对采取不符合国际法的单边制裁，彰显我国尊重国际法、坚持国际法的鲜明立场。针对一些别有用心的势力就新冠肺炎疫情、台湾、涉港、涉疆、涉藏、涉海、人权、宗教、经贸等问题，对我国的攻击和污蔑，我国坚持运用国际法，坚定捍卫我国核心和重大利益。

因此，不管是落实全球安全倡议，还是健全我国国家安全体系，亦或是统筹上述四对不同安全，都特别需要我们运用国际法提高国际传播与斗争能力，解决我国在国际社会“有理说不出，说了没人听”的“卡喉咙”难题。

（二）提高国际传播与斗争能力的方式

第一，总结中国法治创新实践，讲好中国法治故事的理论性话语。密切关注我国法治建设的新理论、新实践，及时总结我国法治建设，特别是为推进全过程人民民主、全人类共同价值、全球发展倡议、人类命运共同体、生态文明而取得的涉外法治建设的新经验、好做法，生产一批理论性性话语，为讲好中国法治故事、提升中国法治国际影响力打下良好基础。

第二，辨析国际事件法理曲直，发出中国学者的时事性话语。围绕国内外重点热点事件中的法律问题，提高事实核查能力、法律分析能力和法理辨析能力，在国际媒体及时发声，传播中国观点、中国立场。

第三，熟悉国际组织规则程序，形成全球治理规则议定的规则性话语。充分利用联合国国际法委员会、国际贸易法委员会、海牙国际私法会议等国际组织，积极参加相关国际规则的制定；长期跟踪研究重要国际组织提出的新议题，提高“破题”能力；积极参加重要国际组织的学术与立法活动，深度研究相关课题，形成“设题”能力。通过生产和传播共同性话语，不断扩大我国规则性话语的国际影响力，提高我国法治话语生产与输出的反映速度和理论深度。

第四，加强国际学术网络建设，扩大“国际朋友圈”的沟通性话语。通过创办国际学术期刊，主办国际学术论坛，吸引更多知华友华海外优秀人才来华工作等方式，传播立体、全面、真实中国形象，提高中国国际法理论与实践的国际可信度与说服力。