从二十大报告看破产法治建设
张善斌 熊珊
摘要：党的二十大报告提出“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”，“构建高水平社会主义市场经济体制”，并且要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。破产法作为调整市场经济的基本法，对完善我国社会主义市场经济制度具有非常重大的意义。要以二十大精神为指引，认真贯彻落实党中央重大决策部署，完整、准确、全面贯彻新发展理念，深入推进新时期破产法治建设。
关键词：党的二十大报告；中国式现代化；破产法治建设；优化营商环境
党的二十大报告对坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加快建设法治社会作出重大决策部署，为法治社会建设指明了前进方向、提供了根本遵循。我们要认真学习、深刻理解、贯彻落实二十大精神，认真推动破产法更好贯彻实施，为持续优化营商环境、推动经济高质量发展贡献智慧和力量。
一、充分认识中国式现代化对法治建设提出的新要求
党的二十大报告全面总结了我们党百年奋斗的重大成就和历史经验，深刻揭示了共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，提出了“中国式现代化”的新论断。习近平总书记在党的二十大报告中郑重宣示：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。” “法者，治之端也”，法治作为现代化治理的基本方式，在以中国式现代化全面推进民族复兴的新征程上，法治现代化引领国家治理体系和治理能力现代化,是中国式现代化的重要保障。
改革开放以来，从“中国特色社会主义法律体系”到“中国特色社会主义法治体系”，从“法制现代化”到“法治现代化”，法治在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用日益凸显。如今，在新的历史方位上，开启新征程，满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等日益增长的要求，提高人民生活品质，促进共同富裕，都对法治建设提出了更高要求。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。” 这一论断指明了中国式现代化的法治内在逻辑，开辟了中国式法治现代化的新境界，也是党和政府对新时代法治建设提出的新要求。
在全面依法治国战略布局下，法治必须在推进中国式现代化进程中找准定位，必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，通过深化全面依法治国实践有效检验法治建设成效，推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化，为中国式现代化助力赋能。
二、深刻理解中国式现代化路径下破产法律制度的重要性
党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。” 破产制度是市场重组、出清的重要保障。作为构建现代化经济体系的重要基石和社会主义市场经济的基本法律制度，一部好的破产法有利于回应我国社会主义市场经济实践中涌现的新问题，对市场经济的高质量发展具有十分重大的现实意义和长远价值。
改革开放40多年来，中国共产党领导中国人民，立足中国国情和发展阶段，创造性地提出在社会主义条件下发展市场经济、创造性地建立起富有活力的社会主义市场经济体制，我国社会生产力得到飞速发展。党的十八大以来的十年，中国经济实力跃上新台阶，从关键经济指标看，我国经济总量由2012年的53.9万亿元上升到2021年的114.4万亿元，占世界经济比重从11.3%上升到超过18%，人均国内生产总值从6300美元上升到超过1.2万美元。随着市场经济的发展，法人与公司制度也不断完善，破产制度也应运而生，并不断完善。
自2007年《企业破产法》颁布实施以来，对于规范企业破产程序、促进市场竞争优胜劣汰、推动我国经济转型升级、促进社会主义市场经济健康发展发挥了重要作用。党的十八大以来，随着供给侧结构性改革持续深化，加快建立和完善市场主体挽救和退出机制，破产案件数量快速上升，2017年至2020年受理和审结的破产案件分别占法律实施以来案件总量的54%和41%。企业破产法逐步被市场主体接受和社会认可，困境企业运用破产制度的能力增强，债务人主动申请破产案件的比例上升；各级政府和法院加强统筹协调，破产工作机制不断完善。2020年全国审结破产案件10132件，涉及债权1.2万亿元；审理破产重整案件，盘活资产4708亿元，让532家有发展前景的企业重获新生，帮助48.6万名员工稳住就业。在世界银行营商环境测评中，我国办理破产的评价名次从2013年的82位提升到2020年的51位。
但同时，我国现行的企业破产法律制度在司法实践中逐渐暴露出众多缺陷与短板，比如个人破产制度长期缺失、破产程序执行薄弱、破产案件审理周期较长、债权回收率整体不尽如人意等。此种背景下，修改破产法律规范、完善破产工作机制、培育破产实践队伍成为各界的共识。
三、准确把握中国式现代化路径下破产法治建设的基本导向
党的十八大以来，习近平法治思想引导法治中国阔步向前，我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。在引领“中国之治”的进程中，习近平法治思想彰显出了强大的理论延展性和实践适应力。在中国式现代化路径下推进破产法治建设，要坚持以习近平法治思想为指引，立足中国国情、解决中国问题。
（一）坚持市场化原则、法治化原则
党的二十大报告指出：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。”中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，要“在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。”国家发展改革委、最高人民法院等十三部委印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出，要“以促进资源优化配置和提高资源使用效率为目标，按照市场化、法治化原则，建立健全市场主体退出制度，提高市场重组、出清的质量和效率”。
破产法作为规范市场主体的法律规范，是市场经济孕育的法律制度，以市场经济的产生和发展为基础，具有鲜明的市场经济属性，“市场化”乃其应有之义。因此，破产法的立法及实施都要注重回应市场经济发展中的迫切需求，充分发挥破产法作为市场经济法律框架中基础性法律制度的作用和功能，建立健全市场主体退出制度，提高市场重组出清的质量和效率，促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置，推动经济高质量发展和现代化经济体系建设。
社会主义市场经济本质上是法治经济，这是30多年来对我国社会主义市场经济实践经验的总结，也是对社会主义市场经济本质的准确清晰界定。破产法，既是市场经济法律体系的重要构成，也是评价一国市场经济体制是否确立及其发达水平的标志性立法，其立法及实施都要以习近平法治思想为指引，坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，运用法治思维、法治方式解决问题，在法治的轨道内推进破产工作。
（二）以优化营商环境为导向
党的十八大以来，习近平总书记高度重视营商环境工作，多次要求营造稳定公平透明、可预期的营商环境，强调要以优化营商环境为基础，全面深化改革。党的二十大报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”篇章中，一是在构建高水平社会主义市场经济体制方面强调，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”；二是在推进高水平对外开放方面强调，“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。这充分体现了，优化营商环境是党中央根据新形势新发展新要求作出的重大决策部署。
由于破产法理念普及不够，社会各界包括一些地方的政府部门和人员，对破产法律制度的价值功能仍然存在片面的甚至错误的认识。实质上，破产是市场经济优胜劣汰必然发生的社会现象，通过破产，让没有经营能力的企业顺利退出市场，把资源有效配置给更高效的市场主体，也是对困境企业的拯救。应当深入贯彻习近平总书记关于优化营商环境的重要指示，充分发挥破产制度在市场资源配置、实现市场出清等方面的功能，坚持以提高和改善营商环境为导向，完善现行破产法中不利于营商环境优化的理念和机制，将创造稳定、公平的市场环境作为破产法律制度的一大目标。
（三）以供给侧结构性改革为主线
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出了着力推进实施供给侧结构性改革的重大决定，并在“十三五”规划纲要中进一步明确作为整个“十三五”时期发展的主线。党的二十大报告提出，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。这是党中央基于国内外发展环境变化和新时代新征程中国共产党的使命任务提出的重大战略举措，对于今后一个时期有效发挥大国经济优势、加快构建新发展格局、推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家，具有重要意义。
供给侧结构性改革的关键问题是如何解决产能过剩的问题，其目标就是要通过改革的方式优化资产配置，推动转型升级。破产程序制度是利用市场力量实现资源配置的工具，通过破产重整、处置僵尸企业等，有利于淘汰落后产能，尽快释放生产要素，将土地、劳动力、资本、技术、管理等转移到其他需求合理的供给领域，符合供给侧结构性改革的市场化目标。另一方面，在供给侧结构性改革过程中充分运用破产制度，将成为检验我国市场经济改革成效的标准和展示我国法治经济的最好例证。
（四）坚持防范化解重大风险
防范化解风险挑战，直接关乎我国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央清醒认识内外环境新的重大变化和面临的风险挑战，把保证国家安全作为头等大事。习近平总书记发表一系列重要论述、作出一系列重大部署，指引全党统筹发展和安全，贯彻总体国家安全观，着力防范化解重大风险，在危机中育先机、于变局中开新局，保持了经济持续健康发展和社会大局稳定。党的十九大把防范化解重大风险作为三大攻坚战之一。党的二十大再次强调，要“坚决维护国家安全，防范化解重大风险，保持社会大局稳定”。
企业破产案件涉及债权人、债务人及其投资者、企业职工等多方当事人利益，参与主体众多，利益关系复杂，是经济和社会矛盾的突出体现和集中载体。在破产工作中，应当注重维护市场稳定、防范系统性风险特别是重大金融风险，注重将风险处置程序与破产程序进行有序衔接，积极化解社会矛盾，维护社会稳定与秩序。
（五）注重与国际接轨
党的二十大报告中强调，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国发展阶段、环境和条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势做出的重大决策，是事关全局的系统性、深层次变革，是立足当前，着眼长远的战略谋划，对于我国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，意义重大而深远。
在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，国内与国际的联系越来越紧密，破产法律制度的立法与实施要坚持与时俱进，注重与国际接轨，在立法方面，要注重扩展立法视角，既要注重总结和运用新时代中国特色社会主义法治建设中的鲜活实践，又要理性吸收世界各国破产制度的立法经验；在司法方面，要积极参与国际合作，推进“跨境破产”的解决。
四、深入落实以习近平法治思想为指引推进破产法治建设
伟大时代孕育伟大思想，伟大思想领航伟大征程。党的十八大以来，习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了内涵丰富、科学系统的思想体系，为建设法治中国指明了前进方向。在新时期破产法治建设中，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，准确理解把握其世界观和方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法，并将其贯彻落实到推进破产法治建设的全过程各方面。
（一）坚持科学立法，建设现代化破产制度
良法是善治之前提，高质量立法是良法之保证。《企业破产法》修订已提上日程，全国人大常委会2022年工作报告将企业破产法列入预安排审议的法律案之中。习近平总书记强调，“要抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，提高立法效率，增强立法系统性、整体性、协同性。” 我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动经济高质量发展，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予了立法鲜明的时代特色。破产立法要紧跟时代步伐，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，回应社会各界对个人破产、预重整、关联企业合并破产、金融机构破产、跨境破产等各项制度的需要与呼声，充分发挥公平清理债权债务、促进优胜劣汰、维护市场经济秩序等重要功能。以高质量立法护航高质量发展，优化破产制度设计，实现良法善治。
（二）优化破产程序，提高破产审理实效
党的十八大以来,习近平总书记提出并强调要“提高政府效率和效能”，“努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。高效且公平的破产程序既能有效地保护债权人投资人享有的合法权益，也能在最短的时间内帮助企业走出困境，更能够形成良好的社会效应，避免系统性债务危机或金融风险的发生。因此，要高度重视破产审理效率的提升。在不损害当事人实体权益、不违背程序公正理念的前提下，对于案情简单的破产案件积极探索简易破产程序，缩短破产程序时间，减少破产成本。推进破产专业化审判庭和专业人才队伍建设，健全管理人制度，加强对破产法官和管理人的培训，提高破产司法保障能力。
（三）强化府院联动，更好发挥协同作用
习近平总书记强调，“完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须坚持系统观念”，“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，为我们在社会主义现代化建设中坚持系统观念提供了有力保障。上市公司破产、关联企业破产等案件大多涉及规模以上企业，不仅要在程序内实现债务的公平清偿，还要解决政策支持、招商引资、职工安置等较为常见的破产程序外部性问题，更涵盖了防范金融风险等系统性工作，府院联动机制有助于充分发挥行政机关的组织优势和法院的专业优势, 形成破产纠纷解决合力。要深入落实府院联动机制，统筹协调解决企业破产处置工作中的民生保障、社会稳定、财产接管、税收申报、资产处置、费用协调等问题，积极稳妥解决企业破产处置相关问题，助力地方防范化解重大风险，实现破产案件办理中法律效果与社会效果、经济效果相统一。
（四）完善信用修复机制，推动重整企业信用重建
在社会信用体系建设方面，2020年12月7日，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》提到，要完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，建立完善失信惩戒制度。结合实际建立信用修复机制和异议制度，鼓励和引导失信主体主动纠正违法失信行为。信用修复制度是社会信用体系建设的重要步骤，是完善守信联合激励和失信联合惩戒机制的重要环节，是构建以信用为核心的事中事后监管机制的必然要求，是失信主体退出惩戒措施的制度保障。支持破产重整、和解企业重建信用，有利于促进有再生希望的危困企业脱困重生、重获经营能力，持续优化市场化法治化国际化营商环境。
（五）保护职工合法权益，维护社会和谐稳定
在二十大报告中，“人民”是贯穿始终的一条主线，从“坚持以人民为中心的发展思想”，到“增进民生福祉，提高人民生活品质”，再到“始终同人民同呼吸、共命运、心连心”，充分体现了中国共产党满满的民生情怀和为民初心。企业破产时为职工合法权益提供充分保障便是“人民至上”的生动注脚。在破产工作中，应加强破产企业职工债权保护，在条件允许情况下，对破产企业职工债权应得到及时先行清偿。加强破产企业职工安置和再就业工作，发挥好失业保险和社会救助在破产企业职工安置中的作用，推动解决破产企业职工社保关系转移接续、劳动关系处理、再就业培训等困难，为职工再就业创造条件，提供有力支撑，切实减少社会矛盾和社会负担。
