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学习贯彻省十一次党代会精神专稿之十九:关于湖北省农村基础设施和生态环境法治化建设的两项建议

关于湖北省农村基础设施和生态环境

法治化建设的两项建议

省法学会常务理事、学术委员会委员、

武汉工程大学生态文明研究院院长  许承光教授

 

      一、湖北省农村基础社会建设

      省十一次党代会对推进城乡一体化建设予以了高度关注,农村基础设施建设问题是城乡一体化建设的重要关切,应该受到重视。当前,湖北省农村基础设施建设依然存在一些短板,可以因应施策,实现有效突破,为全面建成小康社会助力。

      (一)湖北省农村基础设施存在的突出问题

      1、湖北农村基础设施(尤其是民生性基础设施)薄弱且落后

      与城市相比,湖北农村基础设施的人均拥有量低、公路通路里程短、部分地区电力供应不稳定、安全饮用水设施推进缓慢。农村基础设施整体质量不高,如很多村级公路存在着路侧杂草丛生,路面过窄,路面积水严重,路体使用寿命不长,路基状况差,路肩无陪护、没有排水和安保配套设施等问题;仍有几百万农村人口无法喝上方便、清洁、卫生的饮用水,农村电网设施分散、可靠性和供电能力不高,水电资源利用率低,农村公路和邮电通信设施大都依行政隶属关系修建,呈树型结构,无法辐射到偏远村、组,且普及率不高,开放性不够。此外,部分农村地区未通沥青公路,缺涵少桥现象普遍。“金农”工程、“三电合一”信息服务平台、农业远程教育网络平台建设和推广相对缓慢。

      2、湖北农村基础设施投资不足

      各级政府尤其县乡政府仍然是城乡基础设施建设的主体,承担着主要的投资任务,在财政资金投入不足的农村地区,采取向农民集资和收费的形式,这容易加剧农民负担,对农村的和谐稳定产生不利影响。

      3、湖北农村基础设施制度保障不健全

      目前,湖北大部分市县涉及“三农”发展相关的制度保障还不够完善。首先,与农村基础设施领域相关的法律法规尚不健全,农村基础设施建设缺乏强有力的法制保障。其次,基层政府信用保障缺失。出于利益纷争,县乡政府难免会以公共事务管理者的身份违反协议而不受约束,直接影响了民间投资的积极性,阻碍了民间资本流入农村基础设施领域。再次,农村金融保障不健全。农村社会征信系统建设和征信业发展迟缓,金融机构很难获取客户的真实信用状况以便作出准确的贷款决策。同时,农村贷款户逃债、躲债和赖债的现象仍比较严重,银行等金融机构对持续增加支持力度存在着畏惧心理。

      (二)加强湖北省农村基础设施建设的对策与建议

      1、因地制宜搞好农村基础设施的规划,提高农村基础设施质量

      首先,结合江河纵横、湖泊众多、沟渠交织、水网密布的独特地理环境,加快构建具有湖北特色的防洪减灾保障体系、水资源供给保障体系和水环境保障体系。科学规划农田水利设施建设,加大灌区续建配套项目、节水改造等投入,不断增强农业抗御自然灾害的能力。其次,深入推进城乡交通基础设施建设一体化。科学编制农村公路网建设规划,及时跟进农民居住形态和出行选择、生产方式、产业结构的变化趋势,加快交通规划向农村地区的覆盖,实现区域和城乡交通服务无差别对接,形成“市县衔接、综合协调、辐射城乡”的公路客运体系。

      2、拓展农村基础设施建设投资渠道,建立以政府为主的多元化投入机制

      首先,省、市、县要调整农业和农村的财政投资和支持方向,并逐步减少直至取消村级配套,避免要求村级配套演变为向农民伸手要钱。健全乡村治理和民主管理体制机制,建立涵括项目招标、资金筹措、工程实施、竣工验收等诸多环节的完整的腐败防控体系,切实保证资金落到实处并做到合理使用。再次,着重发挥财政资金的杠杆作用,积极运用财政贴息、风险担保等手段,吸附、引导和动员社会各类资金流向农村基础设施建设。完善政府采购制度,实行招标、竞标,鼓励、引导非公有制经济参与;鼓励、引导并组织农村集体和农民投资于农村基础设施建设;积极鼓励、募集社会闲散资金用于农村基础设施建设,探索建立适合湖北农村金融财税体制的农村基础设施投融资平台。

      3、从民生性基础设施的建设入手,促进基础设施向农村整体、有效延伸

      当前,要加快农村安全饮水工程建设,切实解决纳入国家规划的剩余几百万农村居民饮水安全问题;实施新一轮农村电网改造升级工程;提升农网供电的可靠性和供电能力;大力实施小水电代燃料工程,推进水电新农村电气化建设;优化结构、调整布局,加快农村户用沼气、大中型沼气和集中供气工程建设,同时提高已建沼气池的利用率,研究和推广“改水、改厕、养殖、沼气四位一体”的生态农业基础设施建设新模式;加快农村信息化建设,打造“三电合一”的农村综合信息服务平台,让“家电下乡”、“汽车下乡”、“农机下乡”、“建材下乡”等真正落到实处,强力推动资源要素向农村流动和配置,根本改善农民生活方式、生存质量、居住环境以及卫生条件,逐步缩小城乡差距。

      二、生态环境法治化建设

      党的十八大指出,“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”。中国共产党湖北省第十一次代表大会报告明确指出“加强生态文明建设。牢固树立‘绿水青山就是金山银山’的强烈意识,全面推进绿色发展,建设‘绿满荆楚美如画,水光山色与人亲’的美丽家园。”

现代化工业技术的飞速发展是一柄双刃剑,一方面大大推动了人类的生产力水平,另一方面以大规模开采自然资源为代价,生态环境遭到了前所未有的破坏。这些破坏直接威胁着人类赖以生存的生态环境,生态环境法治化逐渐为社会公众所重视。我国作为发展中的社会主义国家,长期以来以经济发展为中心,取得了显著的成绩,也产生了不容忽视的生态环境问题,且关于生态环境的法治化存在较多的不足,亟需进一步发展完善。诚然,湖北省也不例外。

      (一)湖北省生态环境法治化现状与困境

      1、湖北省生态环境法律供给不足,且操作性较弱

      立法配套迟缓,立法领域存在空白,且有的法律条款规定过于粗略和原则,实施难度大。

      2、湖北省生态环境执法能力不强

      首先,湖北省环境执法人员素质提升有限,环境执法人员准入把关不严、标准不高,致使部分环保基础薄弱的人员进入环境执法岗位,且对现有执法人员持续教育不够相关环保知识更新较慢。其次,环境执法装备使用不足,且自动监测系统的监测数据和监察人员现场执法监测的结果,由于缺少法律依据,很多数据不能直接使用,也不敢直接作为处理处罚的证据。再次,环境执法管理存在不足。省、市、区不同层级环境执法机构的重复检查、部分执法人员的勤政不够、随意性较大等管理不到位造成环境执法效能降低。

      3、湖北省环保部门协同治理机制不完善

      环境保护工作不只是环保部门的事情,而是在政府的统一领导和协调下,相关部门共同参与、相互配合完成的工作。湖北省环保部门协同治理的环境执法频次较低,在环境执法中,最常用、最普遍的就是每年由政府牵头组织的环保部门、发展改革部门、工业和信息化主管部门、监察机关、司法机关、住房与建设部门、工商管理部门、安全监管部门和电力监管机构共同开展的环保专项行动。环保专项行动在湖北省政府部门协同治理方面取得了一定成效,但是在日常执法中,实际却多是环保部门单打独斗,冲在一线,相关部门没有形成有效的协同治理合力和威慑力。此外,在协同治理过程中,还存在部门之间推矮扯皮、相互告状等不和谐现象。

      4、湖北公民生态环境保护法律意识薄弱

      我国是一个传统的农业社会,其本身的局限性使公民法治意识尚不成熟。近年来,随着国家依法政策的大力实施,虽然湖北公民的法治意识有所发展,却仍不成熟,公民往往能够意识到对自身发展有益的权利,却忽视了维护社会共同利益的公益性目的。鲜见湖北公民启动环境公益诉讼的案例,很多公民对待湖北省生态环境法治化也只是抱着观望的态度,漠不关心,没有在心底真正意识到这件事的神圣性,因而对湖北生态环境保护的法律意识并没有增强和提升。

      (二)湖北省生态环境法治化的完善

      1、完善湖北省生态环境的地方立法

      应对湖北省生态环境问题自主创新进行规范管理,对湖北省生态环境法律的空白予以补充。同时,增强生态环境法律的可操作性,因为缺乏可操作性的法律等同于没有法律,甚至会由于误解、歪曲而产生相悖的制约效果,所以在建立完备的生态环境保护法律制度的同时,避免和减少诸如原则性、笼统性、模糊性甚至矛盾性的规定和表述,使法律规范明确、具体,具有可行性,充分发挥生态环境法律对环境保护的规范作用,提高湖北省地方生态环境法律法规实施的可操作性。

      2、提高湖北省生态环境执法能力

      从源头提高环境执法人员素质,设定标准,多重选拔,好中选优。加强环境执法队伍标准化建设,规范管理,持证上岗,开展岗位培训,实行定期考核,实施优胜劣汰,促进执法能力。同时,熟练使用精密仪器。工作人员对仪器要有精湛的操作手法,能够熟练操作仪器。在实施岗位培训中,要长远规划,注重实效。从培训手段上,应注重培养湖北省环境执法业务知识师资教员,提高层级自我培训能力。从培训内容上,应进一步区分层次,有针对性地安排好课程,保证提高强项、填平弱项。同时,加强硬件能力建设。加强环境执法硬件能力建设是提升环境执法能力的基础性工作,提髙信息化管理水平。建设污染源信息共享平台,提高环境执法快速反应能力。充分借助网络技术建立重点污染企业污染监管信息共享平台,利用污染源自动监控系统和移动执法信息平台系统等信息,以信息化和交通现代化为基础,快速反应,严厉打击生态环境违法行为。

      3、建立湖北省生态环保部门协同治理机制

      生态环境问题的整体性,给现行的生态环境管理模式带来了巨大挑战。以湖北省环境质量现状为基础,结合湖北省各个行政区的生态环境污染综合指数,建议以行政区作为基本单元,按照生态环境综合污染指数由高到低、污染防治程度由重到轻,将湖北省分为不同级别的防治区,有针对性的采取措施,控制典型污染物排放。同时,各级防治区一起进行共同污染物的协同防治,做好湖北省生态环境保护协同治理工作,改善湖北省的生态环境质量

      4、加强对湖北省生态环境责任的追究

      面临湖北省生态环境的问题,当务之急必须切实加强对湖北省生态环境责任的追究,才能逐步改善湖北省生态环境恶化的趋势。明确规定追究环境法律责任的具体措施、程序和制度,加强和健全湖北省环境责任问责制,提高湖北省生态环境法律规制。只有如此,才能从根本上解决生态环境问题,从而有效保障湖北省经济建设与生态环境保护走可持续发展的道路。

      5、提高湖北省公民生态环境保护法律意识

      湖北省生态环境保护是一项社会系统工程,需要湖北省全体公民的关注与支持。因此,提高湖北省公民的生态环境保护法律意识极其重要。生态环境保护法律意识的高低直接影响着湖北省生态环境与经济发展综合决策能力,影响着湖北省公民对生态环境保护的参与和监督。认识生态环境对经济发展的重要作用,真正树立起“保护环境的实质就是保护生产力”的理念,增强公民的资源忧患意识与节约资源、保护生态环境的责任意识。

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