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研究成果

湖北省推进供给侧改革的地方立法建议

      法律是供给侧改革不可逾越的红线,法治是供给侧改革的制度必需品,运用法治的稳定性实现改革的可预测性以便预防和降低改革风险,推进改革工作和经济社会可持续发展,具有重要现实意义。因此,一省一地推进供给侧改革,必须健全相应的配套地方立法。省法学会地方立法研究会李雷博士在充分阐述供给侧结构性改革地方立法的原因动力后,提出了若干完善地方配套立法建议。

      一、供给侧改革需要配套地方立法的原因分析
      (一)供给侧改革需要地方发挥主动性积极性
      经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础,要实现经济结构的优化调整,发挥法律这个上层建筑对经济基础的反作用,使地方供给侧改革符合中央总体要求,必须充分发挥地方的主动性积极性,宪法第三条第四款也暗含此要求。因此,必须依照中央政策制定合乎改革目标的地方性法规,及时调整当地的产业结构,以实现地方经济的可持续发展。
      (二)供给侧改革需要地方立法提供法律和制度依据
      习近平总书记多次强调“任何重大改革都必须于法有据”,本次改革是在十八届四中全会中央提出全面推进依法治国的战略背景下提出的,改革各项措施,决不能超越法治的维度。否则,既有可能导致改革中途遇阻,也可能损害依法治国的总体布局。供给侧改革的成果也需要法律加以保障,改革措施需要地方逐步落实,实现上述目标,必须构建完备的法律体系,完善配套地方立法自然是题中之意。
      单单依靠市场或者企业自身力量是无法实现改革目标的,要达到改革的预期成效,需要法律提供制度保障,法律的强制性和制裁性是任何改革顺利推进最有力的武器。然而由于历史、地理等客观原因和不同时期国家政策的影响,各个省市之间差别较大。中央难以整齐划一的制定同一种方案供各地执行,因此应该在遵循中央统一部署的前提下,赋予各个地方必要的自主权,以地方立法的形式为改革保驾护航。
      (三)供给侧改革需要地方立法提供明确指引
      地方经济立法作为地方经济政策法治化的产物,应该反映经济政策和地方利益需求。法律能够为后续行为提供一定的指引,减少或者避免执行中的折损,以便符合法治的预期,从各地深化改革的举措来看,地方立法相对于中央立法具有一定的优势。因为地方立法往往更加具体详细契合地方实际,能够为产业转型升级、资源优化配置、经济结构调整产生更大的助力。
      (四)供给侧改革需要地方立法提供规范约束
      自2016年起供给侧改革在经济领域全面铺开,既有效缓解了部分行业产能过剩的难题,又支持了若干新兴产业的蓬勃发展。然而新事物在萌芽阶段往往缺少有效规制和引导,急需法律加以保护支持。如当前各地流行的网约车服务,在高峰时期能够缓解城市拥堵,又符合绿色环保的新理念,但不少城市还缺乏专门规范网约车的地方性法规。地方立法主体应当率先制定地方立法,培育支持本地新兴产业,为新兴产业的发展创造良好的法治环境。
      二、完善供给侧改革地方立法的若干建议
      法治要给改革留有足够的空间,在供给侧改革中必须尊重经济规律防止过度干预。结合我省的改革实际,完善改革配套地方立法。
      (一)以社会需求为导向实现民主立法
      随着2011年社会主义法律体系已经基本建成,社会公众对立法质量提出了更高的要求,以往是缺乏法律,今后则是缺乏高质量的法律。地方立法必须充分发挥民主立法的传统,然而供给侧改革的要求并没有得到地方经济立法的积极回应,故需要科学构建和适度协调地方立法,服务和支持改革目标。
      建议:今后应该逐步改变立法供给与社会需求的信息不对称以及立法主体与社会相隔离的局面,提供广泛渠道,积极邀请社会公众和各类企业参与立法,使立法主体能及时掌握社会需求,使地方立法能够符合供给侧改革的实际。
      (二)转变固有立法思维减少不当干预
      2015年《立法法》修订之后,赋予设区的市地方立法权,这为各个地方因地制宜,根据实际情况制定符合经济发展的地方性法规提供了可能。如按照中央要求,个别地方需要化解过剩产能,淘汰高耗能高污染产业,严格控制煤炭产业,但对于我省而言,煤炭资源并不丰富,无须担心化解过剩的煤炭产能。因此,地方立法要改变僵化的思维模式,摆脱教条主义,经济增长方式的转型要以科学的地方法治作为支撑。
      建议:从供给侧改革的需求出发,逐步改变地方经济立法的思路:总体而言应当防止政府对市场和企业的过多干涉,优化地方法治供给以引导经济调控权的合理行使,科学构建地方经济立法体系,严格界定公权对私权的干预边界,规范宏观调控减少微观干预。
      (三)尊重经济规律破除地方利益固化
      宪法第十五条规定“国家加强经济立法,完善宏观调控”,该条文是地方经济立法作为法律概念的法理支撑。实践已经证明,地方立法要想实现地方经济社会的持续健康发展,必须尊重经济规律和反映市场需求,因此,供给侧改革和地方经济立法的目标具有一致性,二者相互促进高度契合。以往若干改革之所以没能取得预期效果,部分原因是因为改革为部门利益或者地方利益所左右,难以打破固有利益的藩篱,遇到重重阻力。
      建议:首先,在地方立法过程中必须始终遵循经济规律,防止个人主观臆断随意设定改革措施。其次,防止借地方立法之名行地方保护之实,应该站在全国一盘棋的高度,综合思考供给侧改革。最后,还应破除部门利益固化的症结,以免在立法中过多掺杂部门利益,将地方立法变成部门利益的护身符。
      (四)实现传统产业升级完善劳动立法
      供给侧改革需要化解过剩产能,促使传统产业转型升级,此项目标的实现,必将对现有劳动力市场造成巨大冲击,如果处理不当,有可能引发大规模失业浪潮影响社会稳定。因此,要消解改革对传统产业,特别是中低端劳动力市场带来的冲击,就要求劳动立法通过制度供给提升现有劳动力资源的技能素质,改善劳动力中低端供给与中高端需求之间的矛盾。
      建议:完善地方劳动立法,尽可能妥善制定分流人员的安置政策,确保失业人员的基本生活保障,减少对社会的冲击。同时,通过法律制度安排加强劳动力转岗技能培训,给予失业人员必要的就业扶持。
      (五)培育新兴产业创新知识产权立法
      当前企业转型产业升级存在若干短板,关键在于企业创新能力不强,缺乏健全的知识产权保护制度。应该依据本地突出的短板问题制定合理有效的地方性法规,弥补新常态下经济发展的不足,供给侧改革的核心要义在于制度创新与变革,支持培育新兴产业是改革的重要目的。
      建议:供给侧改革要运用法治方式引领企业成为自主创新的主体,积极培育企业家的创新精神,使全社会形成鼓励创新的良好氛围。同时,加强对知识产权的保护,结合我省法学院校实力强劲知识产权名师辈出的优势,制定出更加严格的知识产权地方立法。
      (六)充分考虑立法执法与司法的协调
      法治的运行是一个动态过程,完善的立法只是法治运行的起点,还需要执法与司法并进,才能实现良法善治。一方面供给侧改革要注重提升地方立法质量,另一方面要保证所指定的法律能够被严格执行,并以司法裁判作为最后的保障手段。以往无论是中央还是地方都强调以立法推动改革,一项改革方案的出台,牵引出若干专门性法律规范,导致立法过多,反而忽视了执法和司法的重要性。
      建议:推进供给侧改革必须于法有据完善地方立法,执法和司法部门也要积极配合改革。享有立法权的地方应该始终贯彻立法先行的原则,结合本地实际完善地方立法,执法部门则应该熟悉地方立法严格执法,司法部门还必须公正司法,为改革提供坚强的后盾。

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