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研究成果

依法处置僵尸企业的战略分析:5W框架

      经济结构优化升级是推动供给侧结构性改革的重要方式,大量僵尸企业的存在,严重迟滞了经济结构的优化进程,阻碍了市场经济的有序发展。省法学会法理学研究会秘书长、武汉大学法学院廖亦教授着眼解决去僵尸、去产能难题,运用5W的战略分析框架,结合湖北省治理僵尸企业的实际,从原因、对象、时空条件、责任主体等方面对依法处置僵尸企业、化解过剩产能提出了分析型建议。现摘报如下:

      一、为何处置(Why)
      ——确立僵尸企业治理的法律思维
      “僵尸企业”作为接受信贷补贴的企业或没有利润的借贷企业,从外在表现上看,僵尸企业负债累累,虽然创造现金,但在覆盖运营成本和固定成本(工资、利率、租金)后,其资金仅够偿还借贷利息,而非债务本身。因此,就其本质而言,这些企业普遍依赖银行(债权人)而继续存在,长期需要永无止境的外部输血以维持“生命”。
近年以来,僵尸企业在中国迅速成为舆论热词,从中央到地方,从行业到企业,纷纷展开了去库存、去产能的专项工作。在这场供给侧结构性改革中,湖北不能沿用传统的行政化手段,必须有效运用法治思维和法治方式,顺利完成经济转型和治理的战略目标。但问题在于,如何从法律规范上对这些企业加以“生死定性”?如何在法律运行中对这些企业予以“理性施救”?如何在治理战略上作出科学系统的顶层设计?如何在实际操作中走出一条体现中国特色、湖北优势的法治新路?解决这些问题,首先要求我们确立基本的法律思维,依法处置僵尸企业,化解过剩产能困境。
      二、处置什么(What)
      ——规范“僵尸企业”的对象范围
      作为一个媒体语词,“僵尸企业”的含义并不十分明晰。在理论上如何界定“僵尸企业”,至今尚无公认的权威定论。比较有代表性的三种定义方式:一是经济学定义,一般认为“僵尸企业”是指那些无望恢复生气,但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。二是政策性定义,如国务院常务会议提出的“不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准,持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业”。工信部提出的“已停产、半停产、连年亏损、资不抵债,主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业”等。三是部门法定义,主要由破产法专家提出,如有学者认为僵尸企业是指丧失偿债能力,不能清偿到期债务,已经具备破产法规定的条件,但实际靠借贷仍维持运营的企业。还有学者则进一步提出“类型区别说”,认为只有那些必须依赖非市场因素生存并免于退出的企业才属于“僵尸企业”,因市场经济法制不完善如立法、执法的不完善而未正常退出市场的企业并不在内。
无论从僵尸企业的原始含义出发,还是以当前中国的现实情况为基点判断,消除过剩产能、优化资源配置无疑都是依法处置僵尸企业的大前提。因此,必须有效消除政府和银行对企业的非市场化支持,以及由此导致的过剩产能溢出及对社会资源的无效占有,真正发挥市场对资源配置的决定性作用。鉴于此,可以在尊重经济学概念原意的前提下,以中国经济实践为基础,从整合部门法与国家政策的规范法层面,将其定义为:僵尸企业是指那些符合破产法条件却因政府和银行的非市场化支持而尚未退出,并且明显丧失市场生存能力,造成社会资源浪费等严重后果的负债企业。僵尸企业的法律识别工作,是依法处置的前提。建议我省尽快以地方立法的方式制定《湖北省僵尸企业处置办法》,规范僵尸企业的法理界定、识别指标、类型区分和处置程序。可考虑在省政府2016年4月出台的《湖北省推动产业重组处置僵尸企业专项行动方案》的基础上,进一步完善规章制度,及时将政策上升为法规。
      三、何地处置(Where)
      ——绘制湖北僵尸企业的类型图
      按照法治思维的规律,法律治理必须针对明确的主体、客体和对象,规制对象必须置于明确的时空环境。《湖北省推动产业重组处置僵尸企业专项行动方案》明确规定:“要按照属地化原则,划清省市县事权,参照国家有关僵尸企业标准,慎重精准地确认僵尸企业处置范围,列出名录清单,有针对性地拿出处置措施。”到底哪些需要清理,以及如何清理?均需有坚实的法律法规依据和科学可行的程序配套机制。
在现有的湖北省僵尸企业名录清单基础上,可以更进一步,开全国之先,精确绘制整体性的省域僵尸企业类型图。第一步,尽快按照法律和政策标准摸清家底,运用实际利润法、过度借贷法等经济方法,尽快启动僵尸企业的专项法治普查、评估与识别工作。第二步,在摸清总体情况的基础上,选择重点地方和企业,开展僵尸企业法治化处置的试点工作,形成法治与经济协调发展的湖北样本。第三步,进一步把企业改革与地方立法工作紧密结合,及时将经验做法总结为政策文本,政策文件上升为立法文本,做到改革事业于法有据,变法有道。
      四、何时处置(When)
      ——细化僵尸企业依法处置的时间表
      根据2016年上半年省国资委公布的相关信息,湖北省共有105家省属国资“僵尸企业”。通过挂牌转让、关闭注销和兼并重组等方式,已处置了58家僵尸企业,并计划2017年下半年再清理30家,2017年底前全部处置完毕。但依法处置僵尸企业,化解产能过剩,是一项长期而艰巨的任务。特别是对于效益不佳的大型国企和众多非国有企业,在战略规划上,应当有清晰可行的时间表。
      按照省委省政府的总体安排,湖北省要在2020年以前完成僵尸企业处置工作。对于法治保障工作而言,也可据此分为三段:一是前期识别和清查阶段,建议到2017年底完成;二是中期试点和攻坚阶段,可在两年内完成;三是后期总结和评估阶段,在2020年收官。
      五、谁来处置(Who)
      ——提升政法部门的综合治理能力
      要真正落实依法处置僵尸企业的任务,政法机关应当有所作为,从责任主体上必须做到:
      一是充分发挥司法机关的改革主体职能,积极为实施“市场化破产”创造条件。严格按照《公司法》、《企业破产法》等法律法规,依法处置僵尸企业。一方面,以新一轮司法改革为契机,学习温州等地的经验,在湖北省法院系统试点建立专门的破产审判庭,完善司法审理的正式程序;将僵尸企业的行政性认定标准和结论纳入司法审查的范围,防止在清理过程中可能出现的各类行政寻租及侵害企业权益的行为。另一方面,除对完全丧失生存能力的企业应坚决依法清算外,应更加重视利用破产重整与破产和解机制,在依法保护债权人和劳动者利益的同时,通过司法程序给予困境企业最大化的重生机会和经济惠益。
      二是充分发挥相关部门的改革配合职能,为依法处置僵尸企业创造良好的法治环境。建议在司法行政部门内部设立专门的破产管理机构,或者由省委政法委协调,建立企业依法破产处置工作联席会议制度,发改、国资、银监、国税、住建、国土、公安、劳动、法检等部门参与。一方面借此强化金融机构的公司治理,将债务重组与减免的权利交还给金融机构,加强金融机构的依法监管,将破产立案作为银行不良贷款核销的依据;另一方面负责追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况,并作为公共管理人管理个人破产案,加强对破产受理后的监管和人员妥善安置,最大限度保障公众合法权益,实现执法与司法的互动衔接。
      三是充分发挥党委政法委的统筹协调职能,为治理僵尸企业、化解过剩产能提供坚强的思想、政治和组织保障。全省各级政法机关应强化法治意识,围绕工作落实,建立包括组织机构、人员培训、信息搜集、情况通报、应急处置各方面内容的制度框架,建立司法机关与政府部门联动协调的有效机制,建立重大事项沟通报告机制,完善僵尸企业治理的立法执法司法守法的体系化衔接,同时科学预判 “僵尸企业”处置过程中可能出现的社会不稳定因素,强化社会风险防范意识和防控预案建设。

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