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研究成果

生态文明建设领导干部责任机制的构建与实践

      生态文明建设取得实效的关键要素之一就是要构建和完善领导干部责任机制,近年来,为推进生态文明建设,中央和地方层面纷纷出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等相关制度。生态文明建设领导干部责任机制各地实施情况怎么样,还存在哪些短板,未来如何完善,引起了有关法学专家的高度关注。中南民族大学法学院潘红祥教授主持的课题组通过对湖北部分地方的专题调研,提出了有针对性的意见建议,现摘报如下:

      一、生态文明建设领导干部责任机制的实践运行
      (一)领导体制。各地基本建立了以书记、市(县)长为正副组长的生态文明建设示范区创建工作领导小组,制定了实施方案,明确了组织领导、目标任务、重点措施和保障机制。
      (二)绩效考核。各地主要包括两种考核形式:一是与党政领导班子和领导干部年度考核相结合的市(县)政府的经济社会发展目标考核;二是“山更青”、“水更绿”、“天更蓝”、“土更净”、“城乡更美”等五项专项工作的考核。
      (三)问责机制。考核结果向社会公开,并作为对各地方政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对未通过年度考核的,进行通报批评,并约谈政府及其相关部门负责人,提出整改要求,予以督促。对因工作不力、履职缺位等严重危害生态建设的,给予相关党纪政纪处分。
      (四)监督机制。基本形成了专门机关监督和社会监督两种监督机制。
      二、生态文明建设领导干部责任机制存在的突出问题
      (一)领导体制不健全,未充分发挥整体性治理功能。缺乏权威的领导机构,协调若干专项工作领导小组的工作力度偏弱,多头管理、政出多门,政府对信息和资源缺乏统一的规划和管理,政府各职能部门间信息沟通失灵和集体行动非理性行为较为普遍。
      (二)绩效考核内容设置不科学,未充分发挥行为指引功效。一方面领导班子和领导干部履行生态环境保护职责的权重较小,达不到约束领导干部行为的作用。另一方面考核指标设计不合理,执行难度较大,最终只能敷衍甚至造假,如无环境污染事件发生更多的是应属县(市)职能部门的责任范围,但是有关考核办法却将责任往往归于乡(镇)政府领导班子和领导干部,这是不合理的。垃圾集中处理率、牲畜养殖污水排放处理率和农村村容整洁应该是农村考核的重点。
      (三)问责制虚化,未充分发挥激励约束作用。在部分地方调研发现,无论是县市乡镇领导班子和领导干部目标考核办法以及市直部门履行环境保护职责目标考核办法,都没有规定问责的情形以及与之对应的问责措施和责任形式,问责一定程度上流于形式。
      (四)监督形式不完善,未充分发挥信息沟通功用。各地主要采取人大视察与询问、环保机关公布空气和水质监控信息,以及公民举报来获取生态建设和环境保护方面的信息来纠正各级政府及其职能部门的违规行为,创新不够。
      (五)领导干部政策认同和责任意识欠缺,未充分发挥权威引领功能。生态文明建设在不少领导干部的心目中,是一种费力费时而且无法短期见成效的工作,“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”意识依然根深蒂固。
      三、完善生态文明建设领导干部责任机制的对策与建议
      (一)领导干部责任机制内部系统要素的完善
      1、完善领导体制。一方面,设立党委和政府一把手担任正副组长的生态文明建设领导小组,各专项工作要设立以分管本级常委和副职为正副组长的领导小组,并协调整合行政资源强化执法;另一方面,要建章立制,保证各专项领导小组定期召开工作会议,通报各专项工作具体任务的进展和完成情况,并协调相关职能部门开展后续具体工作。必要时,下级政府和各职能部门在上级领导的协调下,定期开展相关联合执法行动。
      2、完善绩效考核制度。一是要科学区分下级政府和职能部门的工作内容和职责权限,不能将本属于职能部门的职权责任向下推移给乡(镇)政府。二是设计客观合理的考核内容。如农村生态文明建设考核的重点指标内容是垃圾集中处理、沿河垃圾清理、畜牧养殖污水处理排放、村容整洁等内容,对破坏山体、森林、水质的违法行为乡镇政府是否及时上报处理等。三是设计合理的考核标准和权重。尽快制定有关考核标准,加大生态环境保护在领导班子和领导干部绩效考核中的权重,其权重应设置为20-25%较为适宜。
      3、健全问责制度。对于问责的主体,除了内部问责,还要发挥异体问责的作用,发挥大人、政协、以及人民群众的监督制约作用;对于问责的对象,针对生态环境保护、生态文明建设存在党政分工不明、政府内部职责不清的问题,尤其是要着力解决党委的环境保护责任虚化的问题,建立一套党政同责的问责制度;对于问责的力度,要分层次的设置相对明晰的量化标准。
      (二)领导干部责任机制外部系统要素的完善
      1、完善监督机制。在进一步发挥人大监督功能的基础上,政府应充分运用公民参与环境政策执行形式,加强对公共政策执行主体的行为监控和责任追究。其中,公民参与并不仅仅局限于环境违法举报,应当更多地发挥环境公益组织、新闻媒体和独立的第三方评估机构的监督或监察功能,以及检察机关启动公益诉讼的监督效应。
      2、强化和提升领导干部生态价值观、生态发展意识和责任意识。大力培养领导干部的生态价值观和生态发展意识,针对反腐高压环境下的“懒政”“怠政”意识和行为,要强化和提升领导干部执政为民、以人为本的责任意识,落实生态责任担当。

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