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第八届法治湖北论坛综述

 

    2016年12月21日,第八届法治湖北论坛在武汉召开。论坛主题为“法治湖北建设与司法改革”,论坛围绕法治湖北建设问题研究、司法改革问题研究等议题展开,涉及范围广泛,研究问题务实,有很强的理论价值和实际指导意义。现将论坛的主要观点综述如下:

    一、法治湖北建设问题研究

    自2012年省十次党代会以来,“法治湖北”建设取得了显著成绩。当前,法治湖北建设还有哪些困难、重点核心问题是什么、未来突破口在哪里,引起了广泛关注。

    张绍明、欧阳庆芳、孙辉等专家指出,领导干部法治能力、法治政府建设和基层法治建设是当前法治湖北建设中的三大重点也是难点问题。领导干部重视法治形式忽视法治内容现象仍较突出,运用法治知识尤其是主动运用法治知识意识和能力不强;行政执法不作为、不规范、不严格等问题凸显;基层法治建设流于口号化,基层干部依法行政能力偏弱、农村干部法治观念淡漠、利益导向性执法严重等现象依然突出。他们建议,在坚持抓学法、抓培训、抓规范、抓考核等常规手段的同时,要突出抓住各级党政主要负责人履行法治建设第一责任人这个关键,以上率下,层层传导压力,完善行政负责人出庭应诉制度,并形成常态机制;要营造良好的体制内法治环境,在加强制度性反腐、强化党内法规规范制约的同时,习惯用法治途径处置领导干部、其他公务员群体职业纠纷、保护其合法权益,规范行政程序,以路径依赖思维催生领导干部内心法律信仰,让大家真学真懂真用;要以以县(市、区)法治政府建设为重点,重视法治建设的基层“落地”效应,以点带面,选准法治建设的着力点;丰富社会治理的主体,引入法治化行政委托机制,将部分原由政府实施的事务转交给非政府组织实行,实现规则法律与社会自治之间的良性互动,凝聚更为强大的法治建设共识。

    法治湖北建设不能简单“自转”,必须围绕经济社会发展“公转”。罗念、何桥、刘馥烁等学者建议,法治建设应在服务创新、文明、幸福、生态建设等方面发挥更大作用,充分借助新《立法法》关于设区市立法权扩容这一契机,突出转变经济发展方式、创新社会治理、保障和改善民生、保护生态环境、加强精神文明建设等方面的立法,强化精准立法、精准执法、精准司法,统筹推进“五个湖北”建设。如在生态立法上,他们建议,要结合湖北省的环境立法现状,充分发挥人大立法权,填补立法空白,在省地方法规层级制定环境影响评价、生态文明促进、湿地保护、固体废弃物污染防治、危险化学品管理、农村环境污染防治的相关条例以及最严格的水、土、大气等地方环境质量标准体系。

    也有专家提出,不能否定法治建设在服务经济社会发展中的突出作用,但正因为立法工作的重大影响,因此必须科学审慎的对待设区市立法权的行使,应当坚持循序渐进的立法原则,避免“一步到位式”赋予,避免与设区市的立法能力和立法力量不相适应,甚至出现“立法抄袭”、“立法不作为”等现象发生。

   二、司法改革问题研究

    司法改革依然是当今社会的热点,当前司法改革已经迈入了全新阶段,改革面临着哪些困窘,亟需怎样智慧来破局,与会专家学者提出了一些意见建议。

    徐汉明、李牧等专家认为,司法改革进入新阶段,不应局限于头疼医头、脚疼医脚的传统思维,应该具有全局思维、统筹意识。他们建议,要抓住体制、机制和人员“三位一体”的协同制度建设,进一步加快推进省以下司法管理体制改革、构建符合职业特点的司法人员管理制度和完善司法权力运行机制,增强制度之间的兼容性,对关联子制度的运行效果进行合理化评估。如在改革中,推进省以下人财物统一管理体制改革时,必须考虑省、市、县三级统一管理的员额;推进司法人员分类管理时,必须考虑法官助理、律师等司法共同体其他群体的积极性,合理安排审判团队、检察团队要素,完善法官检察官进出口制度;赋予法官检察官独立办案的尊荣和权威时,必须考虑司法权力运行与责任监督机制的配套设置。

    法官检察官员额制和考评机制问题,依然是当前阶段的司法改革两个重点领域,这也是解决改革中“人”的问题的关键所在。来自司法实务部门的陈波、龚瑜等指出,员额制改革运行中呈现出一些问题,如员额制改革的内生性动力不足,忽视办案一线法官检察官的感受和改革的针对性,法院检察院内部有很大抵触;人案失衡的矛盾进一步失衡,相当一部分年轻的办案骨干没有审判资格;个别试点地区员额考试流于形式,法官检察官遴选委员会运行程序还不尽合理;员额法官办简单案件浪费资源。他们建议,必须着力推进“活力型改革”,完善法官检察官遴选委员会的运行程序,增强其在提名权上的权重,采取有效措施提高法官检察官职业对优秀法律人才的吸引力,让优秀法律人才重回审判检察岗位,优化司法资源配置,建立科学合理的辅助人员业务评价机制和激励机制,改善辅助人员的职业预期。长期关注司法考评机制的张德淼教授、郭娟法官提出,当前司法考评机制仍然一定程度上存在考核针对性不强、行政化较浓等现实问题,重构考评制度必须覆盖规范层面、价值层面和社会评价层面等三个层面的内容,既要体现出结案率、调解率等规范层面指标的指引性,又要彰显出权利保障、司法中立、权力控制等价值层面指标的统筹性,还要兼顾好社会监督层面的内容。

    针对司法权力运行配置问题,不少专家学者建议,在加强基层司法力量配备的同时,应进一步优化法院检察院内设机构设置,克服内部职能交叉、定位界限模糊等问题,甚至建言,随着改革的逐步推进,刑事、民事、行政、审监等业务部门到最后完全可以取消,仅组建若干专业化的审判检察团队,更长远来看,由专门的法院检察院行政管理机构对司法行政事务进行统筹安排,让司法机关回归专业的审判检察职能。还有人建议,以审判中心主义理念为价值核心,采取立法形式进一步明晰细化侦、诉、审三者之间的关系,加强案件质量监督制约;完善检察机关“公益诉讼人”机制的配套程序、健全审判机关诉讼释明权的运行规则,加大司法机关参与经济社会发展的工作向度;推进行政执法与刑事司法程序化建设,对“两法衔接”工作中各部门的职责、移送案件的程序和标准、证据效力、信息共享的案件范围和内容、法律监督及责任追究等问题作出明确规定,确保“两法衔接”真正落地。

    三、法治湖北建设中的司法改革问题研究

    大力推进司法改革是法治湖北建设的重要内容,推进法治湖北建设应合理运用司法改革的实施成果,综合考量司法改革对法治湖北建设其他内容的重要影响,形成二者之间良性互动。

    司法改革除自身承载着司法改革的固有任务外,还担负着培养法治人才、更新法治理念、创优法治环境、助推法治建设的重要职责。学者肖哲西、干晋等认为,司法领域是法治建设的人才集散地,应当高度重视司法人才的专业性和复合型培养,创造条件促使专业性司法人才转化为复合型法治人才,更好服务法治建设。他们建议,要明确法治人才培养目标,对各类法治人才进行明确、清晰的分类和定位;完善法学教育体系,坚持知识传授和技能训练并重,更加注重实践能力和复合型才能方面能力的培养;加强法治人才交流机制,不能简单固化司法机关的专业队伍,畅通体制内外的交流渠道。还有学者指出,司法改革也应坚持依法改革、依宪改革,如涉及改革过程中市县人大与同级法院检察院的关系,依然是人大司法监督的法律规定未变、人大与“两院”的法律关系未变、人大监督的范围未变。同样,司法改革中贯彻的规则性、程序性、中立性、本土性、人民性理念同样通行于法治建设的其他领域,应坚持权力克制,坚持程序正义,坚持多元参与。

    湖北将司法改革推进力度纳入法治建设考核评价指标体系,设置了相应的权重,对推动改革进程具有重要的意义。学者张新平、林必恒等提出,具体指标设计应防止碎片化,指标过于繁琐和细化,不仅会增大评估成本,降低评估效率,还会助长弄虚作假的风气,滋生因评估指标过多过细而临时炮制表格和文件的现象。他们认为,可采用关键绩效(KPI)指标设计法,厘清对司法改革法治建设目标起关键作用的指标,把握其与社会治理法治建设战略和规划之间的关联性和影响度,减少不必要指标,使指标体系清晰简化又不失完整性。并在此基础上,将这一指标设置方案推广至整个社会治理法治评价模块中,推动法治湖北建设一体推进。

    涉法信访既是司法改革的重点内容,也是法治建设的重要问题,完善依法处理信访机制是必然路径。夏红教授、陈为律师等指出,对涉诉信访问题处理不当,既严重影响司法权威,也减损法治效力。他们认为,涉诉信访处理过程中的程序提起多向性、处理结果的非正当性和案件处理的反复性,是造成涉诉信访难以解决困局的主要症结所在。解决这一难题,应当在坚持诉访分离的总逻辑基础上,通过信访处置入口、过程、结果三个方面对涉诉信访进行全程性跟踪,全面性理顺,司法性处置,按照司法方式和司法规律处理涉诉信访案件,一是在入口上,诉访分离,按照诉权逻辑解决司法问题。符合诉讼条件的,一律按照诉讼的逻辑和规则进行处理,避免涉诉信访解决准入渠道的过分多元化和行政化。二是在过程上,依照法律规定解决纠纷问题。其处理必须遵循法律中的权利义务规定,引导当事人运用法律维护合法权益,阻断当事人通过引入外部压力,与法院进行非理性博弈的机会。三是在结果上,遵循司法规律终结涉诉信访。对于涉诉信访事项,已经穷尽法律程序的,除具有法律规定的情形外,依法不再启动复查程序,各级各有关部门不再统计、交办、通报。

 

 

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