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名家名言

江必新:国家治理现代化背景下的权力管理新思维

  • 时间:2015-01-20 15:19:32    来源:中国法律评论   责任编辑:elite

        实现对国家权力的科学管理,是古今中外政治领域的核心问题。国家权力是用来管理国家的,但国家治理的现代化程度则取决于对国家权力的管理水平。正因为如此,党的十八届三中全会指出:“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子里的根本之策。”党的十八届四中全会强调:“必须以规范和约束公权力为重点,加大监督力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”在新的历史条件下,高度强调对国家权力的科学管理,不仅是党中央治国理政新境界的重要体现,而且是全面推进依法治国、全面建成小康社会、全面推进深化改革的必然要求,同时也是通过管理权力提升人民福祉的实际行动。在推进国家治理现代化的背景下,实现对国家权力的科学管理,需要新的思维和新的方式,也就是法治思维和法治方式。

  一、实现对国家权力的科学管理是推进国家治理现代化的必然要求

  现代化的国家治理,必然是国家权力的副作用缩减到最小而其正能量发挥到最大的状态。因此,实现对国家权力的科学管理,对推进国家治理现代化来说具有至关重要的意义。具体来说:

  (一)实现对国家权力的科学管理是由权力的“二重性”所决定的

  权力是一种强制力,是职责范围内的影响力和支配力。权力的“二重性”,指的是公权力作为国家治理的重要工具,既具有巨大的塑造力和支配力,又具有巨大的扩张性和侵益性。一方面,任何社会都需要公权力,否则难以进行有效整合,也就难以凝聚力量实现整体目标,因此,对人类来说,公权力是一个必需品。另一方面,公权力天生具有扩张性和侵益性,既可以用来提升人民福祉,又可能滥用为私,甚至可能被用作一部分人压迫和剥削另一部分人的工具。正因为具有这样的“二重性”,权力作用方向并非是固定的、单向的,它既可以起推动社会进化的作用,也可以沿着相反方向起作用;正因为具有这样的“二重性”,才导致“现代国家是为了服务于社会而建立起来的,但是它又对这个社会构成威胁”;正因为具有这样的“二重性”,才能推导出“不受制约的权力必然导致腐败”这样的定理。基于这些原因,必须建立完善的管理体系才有可能避免权力的副作用。

  (二)实现对国家权力的科学管理是完善国家治理体系的重要举措

  国家治理体系包括了经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域,以及基层、地方、全国乃至区域与全球治理中的国家参与等多个层次的治理体系;其主体部分是党领导人民治国理政的制度体系,是经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、规则、机制、程序以及相关的法律规范的总和。完善国家治理体系,要求通过不断改革和创新使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型,因此要求权力的结构更加成熟、更加定型;完善国家治理体系,要求通过社会主义制度的不断完善以充分彰显社会主义的制度优势,因此要求权力的人民性更加纯粹、更加真实;完善国家治理体系,要求通过制度的升级使中国特色社会主义更加符合人民的意志和愿望,更加符合国家治理的规律,更加契合时代发展的潮流,因此要求权力的运行更加科学、更加规范。

  (三)实现对国家权力的科学管理是提高国家治理能力的必然要求

  国家治理能力既指各主体对国家治理体系的执行力,又指国家治理体系的运行力,还包括国家治理方式方法的有效性。提高这些能力是一个复杂的系统工程,实现对国家权力的科学管理是其中的基础性工程。国家权力作为推进国家治理现代化的重要工具,如果不加以科学管理,势必导致权力懈怠、滥用以及腐败,难以据此实现国家治理现代化。试想,如果国家权力滥用为私,那么越强化国家权力则其副作用越大;如果不能把国家权力关进制度的笼子里,则所谓的“国家治理能力”就会变成一种对人民来说非常危险的能力;如果国家权力怠于行使,那么提高国家治理能力就失去了基本的凭据。因此,提高国家治理能力,必然要求实现对国家权力的科学管理。

  (四)实现对国家权力的科学管理是解决现阶段突出问题的基本途径

  开放多元的当代中国,发展日新月异,社会急剧变迁,活力与挑战共存,中国特色的社会主义现代化进入了一个新的发展阶段。社会中不同的利益群体已经形成,各种利益冲突日益明显,社会不公平现象逐渐显现,生态环境急剧恶化,不稳定因素不断增多,维稳的代价越来越大,现存的许多体制、机制严重阻碍社会进步,凡此种种都意味着我们在国家治理体制和能力方面,正面临诸多新的严峻难题和问题。解决这些难题和问题,关键在于尽快实现对国家权力的科学管理。

  二、国家治理现代化要求树立国家权力管理新思维

  在新的历史条件下,实现对国家权力的科学管理,要求树立新思维,也就是法治的思维。通过法治实现对国家权力的科学管理,要求我们在以下方面有所作为:

  (一)不仅要关注权力的滥用,而且要关注权力的懈怠

  传统思维往往重视控制权力的滥用,对权力懈怠的关注明显不够。权力的“二重性”决定了权力可能被滥用,也可能不作为。如果说权力的滥用为积极之恶,权力的懈怠则为消极之恶。要知道,人民授予国家权力的目的绝不是用来满足自己的控制欲的,而是希望权力在科学的管理下能够更好地满足自身的需求。因此,权力的消极之恶,其恶并不亚于积极之恶。因此,以法治思维实现对国家权力的科学管理,既要保证权力依法行使,做到法无授权不可为,也要防止权力主体不作为,做到法定职责必须为。在当前,党中央加大了对公权力机关的规范力度,有的领导干部怕出事干脆就“多一事不如少一事”,能推则推。因此,强调对权力懈怠的关注,具有非常重要的现实意义。

  (二)不仅要注重对政府的管理,而且要注重对承担社会公共管理职能组织的管理

  传统的政治法律理论往往只注重对政府的监督,而很少关注对社会组织的监督。我们知道,国家治理现代化意味着管理者与被管理者之间由传统的单向施压走向双向互动,同时表明国民既是国家政权的所有者,也是国家治理过程的参与者;政府不再只是治理的主体,而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象,也是治理的主体。按照十八届三中全会提出的“转变政府职能,改进社会治理方式,激发社会组织活力,优化公共服务”的重大改革要求,自治组织、行业协会、公共企事业单位、社会团体等社会组织将承担更多的本由政府承担的公共行政职能。政府滥用或者怠行其权,有一套规则可以适用,但对于承担社会公共管理职能组织而言,我们在理论、制度和操作层面的准备明显不足,亟待强化。

  (三)不仅要求实现有效的治理,而且要求以文明的方式实现现代化治理

  国家治理现代化必然要求充分发挥国家治理的效能。但是,国家治理不仅有效能之别,而且有高下之分。古代的国家治理以镇压为能,专制而血腥;近代的国家治理,标榜自由平等,实乃张扬有产者与权贵之特权;现代文明治理则要求真正以人为本,尊重主体的人性尊严,将所有人的自由而全面的发展作为治理目标,并以人性化的方式进行治理。不文明的治理方式,看似有效,但实已为现代文明所抛弃。因此,实现对国家权力的科学管理,要求国家权力的授予、配置与运用以国民之根本利益和幸福美好生活为鹄的,以调动全体国民参与治理之积极性为基本力量源泉,以取得最大可能之合意、协调为基础,充分运用现代科技发展等一切可以利用的治理资源,以取得高效益、低成本且利益共享、皆大欢喜的治理效果。

  (四)不仅要注重实体合法,而且要注重程序合法

  对国家权力的管理,固然需要以实体合法性作为重要评测标准,但在新的条件下,要更加注重以程序合法性作为管理手段。在人类管理公共事务的历史上,程序的发明和应用发挥了神奇的作用:它推开了法治文明的大门,实现了驯服统治者,把权力晒在阳光下的梦想,人类自此可以与恣意和专横的人治相揖别,正如法谚所言:“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”对于治国理政,程序法治有极大的优越性。从表面上看,程序似乎由一些琐碎的步骤、方式、形式、时间所组成,但组合得科学良好的程序至少具有九大功能:行为引导、品质改善、正义实现、民主参与、权力制约、意志统一、利益平衡、权利救济和责任追究等。程序法治,是管理国家权力最有效的途径。

  (五)不仅要具有合法性,而且要具有合目的性与合正义性

  传统法治对国家权力的管理,往往只重视其合法性。但是,经验告诉我们,单向度的思维、单一的价值追求容易发生价值偏向和价值扭曲。权力本身并不代表一种绝对的价值,它本身是一个中性的或潜藏着若干可能性的影响力和支配力,但是它同社会需要和公共利益相联系,是为维护和实现社会需要和公共利益而存在的。因此,实现国家权力的科学管理,要避免将国家权力变成一架冷冰冰的规则国家机器,避免只强调其合法性而忽略国家权力的合目的性,更要避免为了达到某种目的而以法律和需求为幌子与正义为敌。国家权力科学管理的新思维要求通过对国家权力的科学管理,尽可能地满足人民群众的多元需求,实现多种价值的整合与平衡,这无疑有利于克服形形色色的价值偏向和价值扭曲现象。

  三、以法治思维和法治方式构建国家权力科学管理新体系

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。所谓权力运行制约和监督体系,本质上就是对国家权力科学管理的新体系。国家权力科学管理新体系之所谓“新”,是因为其以国家权力科学管理新思维为指引和导向。具体来看,国家权力科学管理新体系包括价值体系、制度体系、制约体系、监督体系和法治体系几个部分组成。

  (一)价值体系

  价值体系是国家权力的基础,决定着国家权力的方向和路径。核心价值体系是指在一个社会多样价值的体系中居于主导、支配地位,反映现实生活和社会发展内在要求以及统治阶级根本利益的基本价值体系。实现国家权力的科学管理,离不开自由、民主、公开、正义、秩序、安全等基本价值。同任何价值一样,这些价值也具有历史性、地域性、相对性。我国构建国家权力科学管理新体系,要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征且有利于人民过上幸福美好生活的价值体系。党的十八大报告用24个字概括出了社会主义核心价值观的精髓:富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善。这24个字涵盖了国家、社会、公民三个层面的价值取向,是中国传统文化的传承、新时期精神面貌的彰显、国家长治久安的基石、党执政地位长期稳固的屏障。社会主义核心价值体系是无形的,国家治理是有形的,实现国家权力的科学管理,需要将无形的精神与有形的制度相统一,需要从文化、道德、法律、党风四个方面着力管理好国家权力。

  (二)制度体系

  制度具有最广泛的社会认同基础、最普适性的效力以及最低成本的比较优势。实现对国家权力的科学管理,加强教育、重视掌权者的个人德性固然重要,但更重要的是制度。邓小平同志就曾说过,“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“制度好可以使坏人无法横行 ,制度不好可以使好人无法充分做好事 ,甚至会走向反面……必须引起全党的高度重视”。这既指出了制度的重要性,也强调了制度必须是良善的。建设管理国家权力的制度体系,需要注意以下几点:一是客观性。即制度体系不能脱离和超越其产生的前提和条件,应当符合我国的世情、国情、社情、民情。二是代表性。即制度体系必须体现多数人的整体意志和利益,应广泛听取各方声音,吸纳各种力量,集合各方才智,共同打造终结腐败的“笼子”。三是严密性。我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作。现有的一些法规制度,有的相对滞后或过于笼统,有的虽然建立了一些相应的制度,但落实的力度不够。当务之急是要编织更为坚实、合体的“制度笼子”,彻底解决“牛栏关不住猫”的问题。四是可操作性。不仅在实体内容上切实可行,在程序上也要简易方便。五是刚性。事实上,用来关权力的“笼子”一直都有,但或许是看管“笼子”的人不够尽职,或者不独立公正,致使权力从笼内轻易窜出,为所欲为,从而导致用来关权力的“笼子”成了“纸笼子”。

  (三)制约体系

  所谓制约体系,就是针对国家权力建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。关于权力制约监督,十六大报告的提法是 ,“加强对权力的制约和监督”,“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制 ,从决策和执行等环节加强对权力的监督”。十七大报告的表述是 ,“完善制约和监督机制”,“要坚持用制度管权、管事、管人 ,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。十八大报告明确提出 :“要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”制约体系与监督体系既有联系,但也有不同。最根本的区别在于,制约体系是针对国家权力运行所进行的动态的管理。建立有效的国家权力制约体系,要求形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的权力管理体制,健全各部门各系统内部权力的合理配置,严格划分不同权力的使用边界,加强对权力使用的规范和限制,形成部门内部的权力制约与协调机制。

  (四)监督体系

  完善监督体系是实现对国家权力的科学管理的必然要求,是推进国家治理现代化的重要保障。一要健全权力监督制约体系。以强化人大监督为重点,构建党内监督、行政监督、司法监督和社会监督有机结合的监督制约体系。健全宪法法律实施监督机制,全面落实人民代表大会作为国家权力机关的宪法定位。加强党内法规制度建设,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。强化对行政行为的监督,落实行政问责制度,建立对政府及其工作人员的责任惩戒机制。强化对司法权力的监督,全面落实人民陪审制度、人民监督员制度、当事人的监督制度,依法接受外部监督。二要注重各监督主体的有效衔接。现行的党内监督、上级机关监督、权力机关的监督、检察机关专门法律监督机关的监督,人民政协的民主监督,舆论监督等监督机制没有充分发挥效力,不够理想,存有不敢监督、不善监督的现象。一个重要的原因就是这些监督主体之间没有形成有效衔接和监督合力。因此,实现对国家权力的科学管理,既要让监督者正当履行职责,又要对监督者进行合理控权,甚至对监督者实行更加严厉的监督,防止监督者滥用监督权,促使监督持久发力。三要强化全方位立体式的权力监督。完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制,发挥人大、政协、人民团体、社会组织、基层群众自治组织以及新闻传媒等的利益表达功能,落实公民的监督权和罢免权,促进公共权力有效行使。四要坚持制度反腐和法治反腐。坚决查处执法犯法、违法用权、徇私枉法等行为。重点查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、玩忽职守、贪污贿赂、腐化堕落案件,严重损害群众合法经济权益、政治权益和人身权利的案件,发生在重点领域和关键环节的腐败案件,群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件。

  (五)法治体系

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系,指的是立足中国国情和实际、适应全面深化改革和推进国家治理现代化需要、集中体现中国人民意志和社会主义属性的法治诸要素、结构、功能、过程内在协调统一的有机综合体。以法治体系的方式而不只是法治的方式管理国家权力,要求将国家权力管理作为一项系统工程来对待。一要加快建设完备的法律规范体系。以实现对国家权力的科学管理为重点,畅通民意表达机制以及民意与立法的对接机制,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善权力运行制约机制。二要加快建设高效的法治实施体系。注意法律规范的可操作性、实施资源的配套性、法律规范本身的可接受性以及法律规范自我实现的动力与能力,克服法律实施的阻碍和阻力,有针对性地进行程序设计、制度预防和机制阻隔,把排除“人情”、“关系”、“金钱”、“权力”对法律实施的干扰作为实现对国家权力的科学管理的重点。三要加快建设严密的法治监督体系。科学配置权力,使决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调。有效规范党内、人大、民主、行政、司法、审计、社会、舆论诸项监督,使违法或不正当行使权力的行为得以及时有效纠正。四要加快建设有力的法治保障体系。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。完善行政执法程序,规范执法自由裁量权,健全司法权力运行机制。五要加快建设完善的党内法规体系。在对现有党内法规进行全面清理的基础上,抓紧制定和修订一批重要党内法规,加大党内法规备案审查和解释力度,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系,使党内生活更加规范化、程序化,使党内民主制度体系更加完善,使权力运行受到更加有效的制约和监督。

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