学科研究会

论治安行政管理与优化企业发展环境的关系

 

论治安行政管理与优化企业发展环境的关系

张国斌    黄利荣

 

公安机关作为和谐社会的重要建设者和保护者,对党和政府开展经济建设,谋求更高效、更持续、更有序的发展起着巨大推动作用,然则新的经济发展理论基础下对公安工作的开展也提出了新的要求。当前,公安机关必须围绕经济建设可持续发展这一战略目标,以创建“稳定、安全、公平、有序”的政治治安环境出发,进一步转变思想观念,理清工作思路,改进工作方法,使各项公安工作着眼于发展,致力于发展。作为公安机关重要职能之一的治安行政管理职能,是维护社会稳定、有序、安全的重要手段,同时也是为经济建设和企业发展服务的一个重要方面,为此,本文试就治安行政管理与优化经济建设尤其是企业发展环境的关系作一些探讨。

一、要对治安行政管理准确定位,明确其在经济建设、企业发展中充当的角色

在治安行政管理工作上,很长一段时期笼罩着打击违法,防范控制的理念,因而不论是手段选择还是行政管理的行为,都不免表现出敌我对立的相持状态。这不仅是治安行政管理机关长期以来,以管人者自居的恶果,同时也是治安行政管理主体对于治安行政管理活动本质性的重大误解的必然体现。治安行政管理工作中的这些薄弱环节是与我国现阶段市场经济建设和法治建设的要求极不相称的。行政机关在经济发展中肩负着保驾护航的任务,而治安行政管理则分担着具体落实的工作任务,体现着从属经济、服务经济的特征。在市场竞争、经济腾飞的时代,行政管理的协调、润色作用至关重要。在经济与政治之间,治安行政管理是一道彼此维系、互动连结的桥梁,只有更好地发挥出服务导向型的运作功能,经济才可能更好地发展,政治才会更趋向于民主化。

那么,治安行政管理的定位在何处?是控制,打击,还是服务?从政府职能转变的要求上,我们不难看出治安行政管理的功能重在服务,在于对社会需求的满足,对经济发展和人民利益的保护。毋庸置疑,治安行政管理在经济建设、企业发展中充当的角色首当其冲就是服务,就是对经济建设、企业发展环境最大限度进行优化。

二、要把握好目前基层公安机关治安行政管理面临的形势和特点

  从目前来看,基层公安机关治安行政管理工作面临着以下形势和特点:

  (一)社会治安形势复杂。目前我国正处在经济转轨、社会转型的特殊历史时期,呈现出各类社会矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争日益复杂局面。利益纷争引起的新型社会问题不断涌现,表现在广大农村的田土纠纷、山林纠纷等等导致的群体性事件时有发生;在城市下岗低保、拆迁纠纷问题引起的群访群伤,甚至发生如江西宜黄自焚案件也累有报道。加上科技的发展,犯罪手段不断翻新,犯罪领域不断扩大,给人民群众的生命财产安全带来了更大的危害,给社会治安稳定带来更严重的威胁,也给基层公安机关的治安管理工作带来更大的难度。

  (二)群众工作相对孤立。改革开放以来,由于工作重心的转移,公安机关的服务职能日益突出,人民群众对公安机关的服务值期望过高,造成了期望与现实的反差,加之部分媒体对涉警舆情负面报道恶意炒作的推波助澜和一些地方领导频用、滥用警力,使人民警察的形象大打折扣,以及个别民警群众观念淡薄,不愿意与群众打成一片,不善于做群众工作,警民关系日趋紧张,群众对公安机关的信任度、认可度、支持度日益降低。市场经济的多元发展,部分群众“唯经济”心态也较为突出,“金钱交易”明显,使建国之初形成的“警民鱼水情”面目全非,对社会治安群众大多不肯、不愿参与,使公安机关在维护社会治安中陷于孤军奋战的境地。

  (三)治安管理模式不活。经济在转轨,社会在转型。客观的讲,公安机关特别是基层公安机关的治安管理模式还没有完成真正意义上的转型,仍然有计划经济时代“老模式”的许多印记,加上一些基层公安机关领导习惯于“唯上”,喜欢围着上级公安机关的“指挥棒”转,教条主义严重,没有也不敢创新;或者照搬先进地区的治安管理模式,搞“舶来主义”,跟随大流,不能根据当地治安实际因地制宜地开展工作,创新意识、创新力度不够;还有的干脆沿用计划经济时代的权力强制型治安管理模式,工作方法简单粗暴。这些滞后的、教条式的管理模式,是不能适应新型社会的需要,社会治安效益也不能得到最优化的体现。

(四)警务信息覆盖有限。在信息化高度发展的时代,信息媒介是开展警务工作的有力推手。但在基层公安机关,以信息主导警务的治安管理体系尚未形成,各部门之间存在着信息壁垒,信息交流不畅,不能实现全面共享。基层警务信息工作的触角和嗅觉等“神经末梢”还未全面向最基层区域延伸,存在很多治安管理盲区死角,降低了公安机关对社会治安全局的掌控。

三、要正确认识和处理好治安行政管理与优化企业发展环境的五个关系

正确认识和处理好依法履行治安行政管理法定职责与优化企业发展环境的关系,对于公安机关走出误区,充分发挥治安行政管理职能作用,具有十分重要的现实意义。

(一)正确认识和处理好摆正自身定位与优化企业发展环境的关系。在加快经济发展的今天,党委、政府对于公安工作主动、直接服从服务于经济建设的要求越来越高,过去那种单一、固定的工作模式越来越不适应新形势下优化企业发展环境的需要。纵观一些经济发达地区,一个明显的特征就是公安机关的“经济发展我发展”的指导思想明确,为经济建设提供保障和服务的作用得到充分发挥。也正是这种指导思想和职能作用的影响,自然就优化了这些地区的经济发展环境。事实证明,服从服务于经济建设、优化企业发展环境是公安工作在新的社会历史条件下服从服务于党的中心工作、摆正自身定位的必然要求。因此,公安机关必须树立“与时俱进”的思想,创新思维,改革公安管理模式和运作机制,尽快地实现三个转变,即实现由被动服务为主动服务的转变,由配合服务为全力服务的转变,由间接服务为直接服务的转变,改变过去那种总认为公安机关是专政机关,只要履行了打击职能,减少了违法犯罪行为就是为经济建设服务的狭隘、片面认识,将为经济建设服务体现在公安工作的每个环节、每个方面,充当经济建设的参与者,而不是旁观者。只有实现了三个转变,公安机关服从服务于经济建设的职能作用才能得到体现,企业发展环境才能得到优化,也才能适应社会经济发展的要求。

  (二)正确认识和处理好严格公正文明执法与优化企业发展环境的关系。市场经济即为法制经济,公安机关是否严格公正文明执法,将直接促进或阻碍市场经济条件下法制环境的形成,将直接影响经济发展环境。公安机关在一些具体的执法过程中,往往执法本身并没有错,但由于少数民警的特权思想和利益驱动行为,不注意严格公正文明执法,可处罚可不处罚地作了处罚,可采取强制措施可不采取强制措施的采取了强制措施,可查处可不查处的进行了查处,甚至执法行为恶劣、粗暴,不自觉地干扰了正常的生产经营活动,导致屡屡受到经营业主的投诉和党委、政府的通报与批评。不能严格公正文明履行公安法定职责,已成为当前优化经济发展环境过程中的症结所在,是公安民警素质乃至公安机关队伍建设落后于社会形势发展的表现。严格公正文明执法就是最大限度地维护经济组织和人民群众的根本利益。公安机关只有站在实践“三个代表”的重要高度,在优化经济发展环境中加强自身队伍素质建设,坚持严格公正文明执法,才能最大限度维护广大经营业主的合法权,才能达到为经济发展创造良好的法制环境和人文环境的要求;也只有坚持严格公正文明执法才能不被人授之以柄,才能得到党委、政府的肯定和广大人民群众的认同。

  (三)正确认识和处理好依法管理与优化企业发展环境的关系。在当前强调优化企业发展环境的大气候下,不少民警感到,依法管理与优化发展环境相互抵触,不好掌握,有的认为依法管理,就会触犯经营业主的利益,就会被当作破坏经济发展环境而遭受投诉,甚至会受到党委、政府的通报、处理;还有的认为要优化企业发展环境,公安机关就什么都不要管,以免束缚了经济发展的手脚。正是这类错误认识的作用,一些民警在行使管理职能时,出现了“多管多出事,少管少出事,不管不出事”的消极行为。大量的事实证明,这种管理上的“不作为”发展下去,势必导致违法犯罪活动以优化发展环境为“挡箭牌”肆意滋生,从而造成社会治安秩序混乱,其实质上正是破坏了经济发展环境。从过去党委、政府通报、处理的案件和事件来看,往往都是个别民警以管理为名,行谋利之实,违法办案,索拿卡要,一旦受到通报、处理之后,就往往归咎于管理职能,从而导致思想行为走入误区。依法管理是为了正确引导经济环境的良性发展,只有通过减少管理过程中的随意性,增强原则性和公正性,并寓服务于管理之中,才能摆脱当前工作中的被动和困惑,建立适应市场经济条件下依法管理的模式,促进经济环境的优化。

  (四)正确认识和处理好打击经济犯罪与优化企业发展环境的关系。当前我国正处于市场经济的完善阶段,法律规范、管理机制不健全,往往容易给经济犯罪造成可乘之机。但在打击经济犯罪的实践中,一些民警认为,在市场经济条件下,某些经济领域内的违法犯罪在所难免,如果这种情况下严厉查处经济犯罪一则影响投资,二则影响税源,三则影响效益,还可能会导致党委、政府的不满意。很显然,这种认识是错误的。经济犯罪侵害的是社会正常的生产、流通、分配和消费的经济秩序,它阻碍经济运行速度,扰乱生产要素的合理配置,造成一定范围内的经济秩序紊乱,影响一个地区的投资环境和经济的良性发展,甚至破坏经济发展环境。因此,公安机关要树立对经济犯罪的打击越有力,服务经济建设的质量越高,经济发展环境就越优化的观念,严厉打击经济犯罪,为遵法守法的企业、为地区的经济建设创造一个良性的发展环境。当然,在办理具体的经济案件中,还应当正确区分当前在体制转型时期,企业的不规范操作与经济犯罪的区别,处理好打击与保护、整顿与规范的关系。

  (五)正确认识和处理好依法查处黄赌毒等社会丑恶现象与优化企业发展环境的关系。有的地方只要涉及查处黄赌毒问题,就习惯性地与宾馆、旅店、公共娱乐休闲场所的经济效益、客源税源、吸引投资的软环境等一系列问题挂钩,以致于公安机关不敢依法履行查处黄赌毒等社会丑恶现象的法定职责,造成局部区域的黄赌毒等问题突出。因此,正确认识查处黄赌毒等社会丑恶现象与优化经济发展环境的关系,在当前具有重要的工作指导意义。外来投资的软环境,主要是指稳定的政治局面,优惠的投资政策,健全的法律保障,良好的社会风气,协调的合作关系,快捷的办事效益,高质量的文明服务,而不在于是否有“黄赌毒”可供消遣。不可否认,在外来投资者中间确有黄赌毒嗜好者,但这不等于是先决条件,现在还未发现外来投资者把有无黄赌毒作为是否投资条件的。再者,认为黄赌毒消费是一种畸形消费,刺激这种消费只能帮助不法经营者以此为手段,疯狂聚敛钱财,破坏现行经济秩序和消费格局。事实上,党委、政府一直就强调公安机关要依法履行法定职责,坚决遏制社会丑恶现象的漫延。基于这些认识,公安机关应当理清思路,放下包袱,依法办案,为经济发展创造良好的软环境。但值得提出的是,在查处“黄赌毒”案件中,要特别注意利益驱动的问题,防止受利益驱动而超管理权限查案、超管辖范围查案。尤其是基层公安机关,更要坚持属地管理原则、谁主管谁负责的原则,及时指导、帮助公共娱乐场所依法经营、规范经营,贯彻“以防为主”的方针,防止“黄赌毒”问题的发生,自觉地营造良性、规范、守法的经济发展环境。

四、要突出治安行政管理在优化企业发展环境中的四个重点

要紧紧围绕服务经济发展大局这个中心,使管理与服务实现最佳结合,实现服务职能最大化,不断回应新形势下人民群众对公安机关的新要求、新期待。

  (一)了解企业之难,构建沟通平台。在企业生产经营和经济发展出现困境的关键时刻,要围绕大局,服务服从于经济发展,多渠道了解掌握企业面临的困难和问题,开展针对性的工作,力所能及地帮助企业破解发展难题。一是深入企业听心声。要结合“全警大走访”活动,积极组织民警深入企业,借助商会、协会等平台,以座谈会、恳谈会等形式,积极开展“问计于企”、“问需于企”活动,认真倾听企业的意见和建议,充分了解企业生产经营中存在的困难和问题,准确掌握企业的需求,提升服务企业发展的针对性和有效性。二是警企共谋求良策。要对企业提出的意见和建议进行梳理,深入查找在履行管理职能上存在的漏洞,在为民服务上出现的缺位、失位等问题,并与企业一起集体会诊,剖析原因,拿出应对措施,不断改进工作。要始终把企业的“冷暖安危”记在心上,体现在行动上,对企业内部安全管理、外部治安环境等影响和制约企业发展的困难和问题,积极履行职能,攻坚克难,清除各种障碍,使公安机关成为企业的“臂膀”和“靠山”。三是研究会诊谋举措。要紧紧围绕服从经济建设、服务企业发展、维护社会稳定这一主题,深入分析研究涉企问题,以规范企业内部安全管理、整治企业周边治安环境、打击经济领域违法犯罪、提供便捷快速服务为重点,对涉及企业的行政审批、行政许可等事项,减少审批环节,简化办事程序,缩短审批时限,实行主动服务、靠前服务,特事特办、急事急办,为企业提供及时、高效、优质的服务。

  (二)回应企业之需,构建绿色通道。要树立强烈的为民服务意识,拓展服务渠道,延伸服务触角,最大限度地满足企业“需求”,最大限度地为企业排忧解难。一是成立服务队开展上门服务。针对企业的服务需求,建立服务队,定期到企业开展上门服务,帮助企业查找内部管理、安全防范等方面的漏洞和薄弱环节,开展防盗、防火等安全常识和法律知识宣传,指导企业落实安全制度和防范措施,现场办理相关业务,提供法律咨询,提升企业规避经营风险的能力。二是建立联系制开展实时服务。为增强警企之间的互信互动,提供及时服务,公安机关要建立由局领导、职能部门和派出所、民警三个层面的警企联系制度,实行责任包干,责任人定期走访企业,了解企业对公安工作的需求,帮助企业解决实际困难和问题。同时,要定期邀请企业主进行回访,征求意见和建议,不断改进工作方法,提高服务质量。三是开通服务网开展快速服务。要顺应时代发展的要求,创新服务工作的方式方法,在互联网上开通服务网站,公开相关的工作职责、办事流程等内容,为企业提供法律咨询、政策法规解释,及时通报辖区治安状况,发布预警信息。同时,要开通网上用工审核、登记做证、行政审批等业务,实实在在地为企业办实事、解难事、办好事,提升服务水平和效率。

  (三)排解企业之忧,构建防范机制。既要规范企业内部安全防范,又要加强社会治安管控,努力为企业发展提供良好的社会治安环境。一是规范企业内部安全防范。要定期不定期地主动上门服务,帮助企业查找内部管理、安全防范等方面的漏洞和薄弱环节,指导企业落实安全制度和防范措施,提升企业防止内部员工违法犯罪的能力。同时,要经常组织送法进企活动,对企业员工进行防盗、防火、防抢、防骗等安全常识和法律知识宣传,传授了安全防范技能,提高员工的安全防范意识。二是及时发布各种预警信息。要建立预警信息中心,通过工作例会、服务网站、书面通知等形式,及时发布涉企多发性、苗头性、行业性的经济犯罪最新动向、特点及防范知识等预警信息,帮助企业规避生产、经营、管理风险。三是强化企业周边治安防控。要开展企业周边治安环境专项整治,消除一批治安乱点,维护企业生产经营秩序,为企业发展提供良好的治安环境。同时,要加强对企业周边的治安防控力度,组建专职巡防队伍开展巡逻防控,与治安监控系统形成“天上有探头、地下有巡逻”的全天候防控网络,对无路灯街区、治安隐患较突出的区域和夜间员工上下班较密集的时段进行重点巡逻,保障企业员工的生命财产安全。

(四)保障企业之安,构建安全屏障。对涉及企业的各类案件,实行快速受理、快速侦查、快速破结,实现“企业损失最小化、追赃返赃最大化”的目标。一是严厉打击涉企经济犯罪。要针对当前的经济形势,密切关注涉企违法犯罪的新动向,认真分析辖区企业生产经营状况,在依法保护企业正常生产经营的同时,严厉打击集资诈骗、非法吸收公众存款、商业贿赂等严重经济犯罪活动,突出破大案、追大赃,努力保护企业的合法权益。二是严厉打击涉企黑恶势力。要在优化投资发展环境、保障企业正常生产经营秩序上下工夫、见成效,对阻碍企业施工、强要工程、强卖材料、破坏企业生产经营秩序的黑恶势力,要出快拳、出狠拳予以坚决打击,打掉一批影响企业发展的“地霸”、“村霸”、“行霸”,努力打造一个招商、兴商、安商的投资发展环境。三是严厉打击涉企刑事犯罪。要加强对涉企违法犯罪的打击,发挥公安机关保一方平安的主力军作用,特别是对盗窃企业财物、破坏企业生产经营的行为要从快查处,为企业发展创建良好的治安环境。  

 

(作者单位:汉川市公安局治安大队)

???gl???^?8?作一些修订和补充,以促进民营企业的发展。2002年出台的《中小企业促进法》虽然对推动民营企业的发展发挥了一定作用,但许多条款倡导性很强,可操作性较差,有待进一步细化。

 

其三,从物权立法的角度看,抛弃国家所有权高于集体所有权、集体所有权高于个人所有权的“所有权等级论”,树立所有权一律平等、所有权一律保护的基本观念,确保民营企业与公有制企业、外资企业处于平等的法律地位,具有平等的法律人格,立于同一条起跑线上。

(二)完善私有财产权保护的法律制度

保护一切合法的投资和通过投资而形成的财产,以及由此而带来的收入,是维护正常市场秩序的必要条件之一。[8]如果法律上只明确规定保护公有财产而轻视对私有财产权的同等保护,那么财产保护的法律制度就是不完整的、有缺陷的。完善私有财产权保护的法律制度应遵循以下原则:其一,私有财产的地位及其保护应在宪法中明确规定。世界各国宪法均确立私有财产的法律地位,表述虽然不同,精神却是一致的。其二,不同主体的财产所有权受法律的平等保护。私有财产和公有财产从其所能享有的客体耒看,是有所不同的,例如土地只能为国家和集体所有,不能为私人所有,但这绝不意味着私有财产与公有财产在权利性质、法律地位和保护方式上应有所不同。我国民法中依主体不同来划分所有权,这与世界上绝大多数国家民法的相应规范有较大差异,应当在立法上逐步地趋于完善。其三,对私有财产的限制和剥夺必须有法律依据。私权利和公权力的碰撞在任何一个社会都是不可避免的,与公权力相比,私权利也总是脆弱的。正因如此,各国宪法和民法的主旨就是要确立只有议会通过的法律才能对私有财产进行限制和剥夺的原则,政府没有法律依据是不能限制和剥夺私有财产的。这个精神在我国《立法法》中有所表述,《立法法》第八条规定:对非国有财产的征收,只能制定法律。另外,对私有财产的征收应当严格按照法定程序进行,法律的严肃性就在于其程序,无程序即无法律。我们认为,在民法典有关征收的一般规定之外应当制定一部单行法,对征收的具体办法作出程序性的规定,尤其是规定哪一级政府有权作出征收私有财产的决定。征收私有财产应当适用国际上有关投资保护的通行做法,即对被征收者给予“充分、及时、有效”的补偿,这与我国现行的有关法律规范如《外商投资企业法》中规定的“相应补偿”,《土地管理法》中规定的“适当补偿”等存在较大的差别。我们认为不合理的补偿也是一种剥夺,靠剥夺私有财产来完成城市建设和实现经济发展是不可取的,法律应当规定对私有财产的征收给予充分、及时、有效的补偿。

(三)各级政府部门要切实解决好行政权行使与非公有制经济发展相适应的问题

尊重民营企业自治是政府部门的首要职责,必须全面、准确地理解宪法中强调的“国家对私营经济实行引导、监督和管理”的含义:“引导”限于政策引导、杠杆引导、信息引导等内容;“监督”仅限于法律监督,包括事中和事后监督,与事先引导同等重要;“管理”包括尊重企业自治原则和诚实信用原则、保护企业公平竞争与公正交易应有秩序、促成企业享受法定权利和利益、向企业提供某种经济利益和其他宏观调控行为。各级政府部门要着力加大政策扶持力度,改善投资软环境,拓宽民营经济的发展路子,广泛吸纳民营资本投入社会经济建设,真正实现行政权的行使适应于非公有制经济的发展需要。具体来说,政府部门应当做到:其一,严格依法行政,各执法、监督管理部门及其工作人员要努力提升法律素质和法治观念,增强依法行政的自觉性,做好对私营经济的服务指导、监督管理工作,杜绝滥用职权、玩忽职守、弄虚作假、徇情枉法等对经济发展造成不良影响和严重后果的违纪违法行为。其二,政府部门需要认真落实发展民营经济的各项法规和政策,创建规范的政策法制环境。其三,健全和完善市场经营环境,消除不公平竞争,放宽市场准入,拓宽民营企业的发展空间,允许非公有资本进入法律法规没有禁入的基础设施,公用事业等行业和领域。其四,促进诚信市场环境的形成,各级政府部门要建立起规范的信用约束机制,以诚招商,言出必行,切实兑现推动民营企业发展的各项政策承诺。其五,规范对民营企业的各种收费行为,严格监督检查,坚决惩治乱收费、乱罚款、乱摊派行为,理顺对民营企业的管理服务体制,引导民营企业依法经营,切实搞好对民营企业的监督和管理。

(四)坚持公正司法,对民营经济主体依法给予平等保护

公正是司法最高的活动准则,其根本要求就是坚持法律面前人人平等,对所有社会主体一视同仁,平等保护。在司法程序中,任何主体都不得有超越法律的特权,也不得受到任何法律上的歧视,民营企业当然也不例外,只有这样才能依法保障民营经济主体的诉讼及实体权利,创造公平、公正的法治环境和健康有序的市场竞争环境。司法机关应当对自己的角色进行重新审视和定位,牢固树立司法为民的工作宗旨和执法理念以及平等公正地保护各类市场主体的法律意识。具体来说,其一,严格执行程序法律规定,规范审判各环节,保护民营经济主体的诉讼权利。其二,坚持依法严厉打击危害民营企业生产,经营秩序的违法犯罪活动,如盗窃、抢劫、聚众哄抢生产资料、破坏生产设施、扰乱生产秩序以及勒索民营企业钱财、故意伤害民营企业从业人员等,对那些涉及金额巨大、造成损失严重的侵害民营经济的犯罪案件,要实行挂牌督办。其三,依法审理涉及民营经济主体参与国有和集体企业改革以及自身改制的纠纷案件,促进民营经济主体建立规范的现代企业制度。其四,加强行政审判和检察工作力度,严肃整治“四乱行为”,促进行政机关依法行政,保障政策公平,优化非公有制经济发展需要的政务环境。其五,加大执行力度,提高执行效率,确保民营经济主体及时回收对外债权。各级法院对民营经济主体申请执行的案件,要及时立案,严格执行,采取各种行之有效的措施和办法,及时帮助申请人依法回收债权。其六,司法机关要坚持服务民营企业,但决不是一味袒护它们,而是保障民营企业在完善的市场机制和良好的法治环境下健康地成长。因此,司法机关对民营企业的违法犯罪行为必须依法予以制止和惩罚,特别注意提防与克服地方保护主义,即为了谋取地方及小集团的利益,打着保护民营企业发展的旗号,损害整个市场经济的正常秩序和法治环境。

 

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